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農林水産省

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第2節 農業生産基盤の整備・保全


農業生産基盤の整備は、良好な営農条件を備えた農地・農業用水の確保と有効利用を通じて、国内農業の生産性向上と食料自給力(*1)・食料自給率(*2)の維持向上を図るものであり、農業の持続的な発展に寄与しています。また、農業競争力の強化の側面から農地の大区画化・汎用化を進め、農業水利施設(*3)等の老朽化等への対応や農村地域の強靱(きょうじん)化に向けた防災・減災対策を推進する必要があります。

以下では、農地の大区画化・汎用化、老朽化等に対応した農業水利施設の持続的な保全管理、農村地域の防災・減災の取組について記述します。


1~3 [用語の解説]を参照

(農業生産基盤の整備)

平成26(2014)年における水田の整備状況をみると、30a程度以上の区画に整備済みの水田は157万haで水田面積の約6割を占めており、1ha程度以上の大区画化も進められています(図2-2-1)。畑については、畑面積全体の約8割において幅員3m以上の末端農道が整備されているとともに、約2割において畑地かんがい施設が整備されています。一方、水田の排水性についてみると、30a程度以上の区画に整備済みの水田の3分の2(108万ha)では排水が良好で畑としても利用可能な汎用田となっていますが、残り3分の1(49万ha)は排水が良好ではない状態にあります(図2-2-2)。


図2-2-1 水田・畑の整備状況の推移
データ(エクセル1:39KB2:40KB / CSV1:1KB2:1KB

また、これまでに整備された農業用用排水路は地球約10周分に相当する40万km以上、ダムや取水堰(せき)、用排水機場等の基幹的施設は約7千か所にのぼります(表2-2-1)。これら農業水利施設のうち、ダム等の基幹的施設は国、地方公共団体、土地改良区により保全管理されていますが、農地周りの水路等の末端施設は、集落による共同活動等により保全管理されています。農業水利施設は基幹的施設から末端施設までが一体となってその機能を発揮しており、関係者による一連の施設の適切な保全管理は、農業生産力の向上や競争力の強化のみならず農村地域の災害等の未然防止、軽減を図る上で重要な役割を有しています。


図2-2-2 水田の区画整備状況(平成26(2014)年)
表2-1-1 農地中間管理機構の実績(平成26 (2014)年度)
 

事例:中山間地域における農業生産基盤の整備とその効果

(1)全国有数のかき産地となった奈良県五條市(ごじょうし)

奈良県五條市
五条吉野地区のかき
五条吉野地区のかき
事業により整備された樹園地
事業により整備された樹園地

紀伊(きい)半島の中央部、奈良県の中西部に位置する五條市(ごじょうし)は古くからかきの産地として発展してきた地域です。当地は標高100mから500mに及ぶ山地にあり、平均斜度が28度にもなる急傾斜の樹園地での営農を余儀なくされ、農作業に多大な労力を要し、経営規模の拡大が困難となっていました。また、かんがい用水を十分に確保できなかったことから、たびたび干ばつの被害に脅かされ、かきの収量・品質も不安定な状況であったため、これらの課題克服に向けた対策が急務でした。

そこで、昭和49(1974)年から「国営総合農地開発事業五条吉野(ごじょうよしの)地区」により、526haの樹園地を造成し、経営規模の拡大を目指すとともに、ダムや用水路等のかんがい施設を整備し、農業生産性の向上と農業経営の安定化に資することとしました。

同事業により、急傾斜であった樹園地は15度以下の緩傾斜となり、スピードスプレーヤー等大型機械による作業が可能となりました。加えて、雨水等に頼っていた用水を、ダムから供給できるようになり、かきの収穫量が3割程度増加するとともに、大玉化等品質向上が図られました。

全国有数のかき産地に成長し、後継者の育成・確保やハウス柿のブランド化等も図られてきています。

 

(2)地形をいかしたみかんの産地づくり

愛媛県八幡浜市
真穴地区のみかん
真穴地区のみかん
事業により整備された樹園地
事業により整備された樹園地

愛媛県の南西部に位置する八幡浜市(やわたはまし)を中心とした南予(なんよ)地域は日本屈指のみかんの産地です。海岸部に面した樹園地が広がる真穴(まあな)地区は慢性的な水不足であったため、急斜面を手作業で何度も往復して水を撒(ま)くなど重労働を強いられ、繰り返される干ばつの被害に悩まされていました。

そこで、昭和49(1974)年から国営かんがい排水事業である「国営南予(なんよ)用水土地改良事業」により、約7,200haの樹園地を対象に地区内へ農業用水を送水するための水路等を整備するとともに、スプリンクラー等を整備する関連事業を実施し、農業生産性の向上及び農業経営の改善に資することとしました。

かんがい施設の整備により、スプリンクラーを活用して広範囲で一度に防除作業ができるようになったことから、作業時間が大幅に削減され、安定的な生産が可能となりました。ここで創出された労働力を活用して比較的単価の高いかんきつ類の導入や加工品の開発を進め、現在では「真穴のみかん」としてブランド化されています。

営農条件に恵まれない中山間地域においても、基盤整備事業を導入することにより、みかんブランドの産地が形成されて後継者も増えつつあり、地域農業の維持・発展に寄与しています。

 

(農地の大区画化・汎用化等による農業の競争力強化)

農業競争力の強化を図るためには、担い手への農地集積・集約化に向けた農地の大区画化・汎用化を推進する必要があります。水田整備率と稲作労働時間の関係をみると、水田の大区画化を行うことにより、農業機械を活用した農作業の効率化が図られ、水田における労働生産性が大きく向上しています(図2-2-3)。


図2-2-3 水田整備率と稲作労働時間
データ(エクセル:105KB) / CSV:2KB

図2-2-4 耕作放棄地の発生率
データ(エクセル:37KB / CSV:1KB

さらに、水田の整備がなされたほ場は、事業完了後においても耕作放棄地(*1)の発生率が低くなっており、整備済みの農地は担い手への農地集積が進んでいます(図2-2-4、図2-2-5)。


また、地下水位制御システム(地下かんがい・暗渠(あんきょ)排水)の導入により、地下水位の調整が自在にできるようになり、水管理労力を大幅に省力化するとともに、乾田直播(ちょくはん)の導入による生産コストの低減や、畑作物の品質の向上・収量の増加による収益力の向上等が図られ、農業競争力の強化に寄与することが期待されています。農業農村整備事業で地下水位制御システムを導入したほ場面積は、平成26(2014)年度末時点で約1万7千haとなり、平成25(2013)年度末と比べ約4千ha増加しています(図2-2-6)。


1 [用語の解説]を参照

図2-2-5 基盤整備による担い手への農地集積の向上
データ(エクセル:37KB / CSV:1KB
図2-2-6 地下水位制御システム計画・導入面 積の推移(累計)
データ(エクセル:36KB / CSV:1KB
 

事例:地下水位制御システム導入による農業競争力強化への取組

静岡県菊川市

静岡県の西部に位置する菊川市(きくがわし)では担い手への集積が進んだ土地利用型農業が営まれています。同市南部の池村(いけむら)地区は大規模な水田地帯ですが、近年の主食用米需要の減少に対応し、他の作物への転換を進めるため、平成23(2011)年度から静岡県内で初めて地下水位制御システムが導入されました。

同システムの導入により、作物に合わせた地下水位の調整が可能となり、小麦やレタス等の畑作物の栽培面積が約2倍となりました。また、作物の生長過程に合わせた地下水位のきめ細かな調整も可能となり、小麦の収量は約2.5倍に増加し、地域の農業収益力の向上が図られています。

同地区におけるこの取組は今後の地域農業のモデルとなっており、周辺地域への同システムの導入が進みつつあり、地域の農業競争力強化に結び付いています。

作付面積の推移(池村地区)
データ(エクセル:37KB / CSV:1KB
転作ほ場(レタス栽培)
転作ほ場(レタス栽培)
 

(農地中間管理機構との連携)

農地中間管理機構と連携して農業生産基盤整備を実施し、担い手への農地集積・集約化を進めることは、農業競争力強化を図るために重要です。例えば、平成24(2012)年から農地整備事業が行われている山口県南周防(みなみすおう)地区中山団地では、土地改良区等による換地と農地中間管理機構の取組との連携により農地の集積が図られた結果、担い手への農地集積率は88%まで上昇しました(図2-2-7)。

農林水産省では、平成27(2015)年度から農地中間管理機構による担い手への農地の集積・集約化をより加速するため、農地中間管理事業(*1)のモデル地区内で実施する基盤整備に優先的に取り組むなどし、農業の競争力強化を図ることとしています。


1 農用地の利用の効率化及び高度化を促進するために農地中間管理事業の推進に関する法律に基づき農地中間管理機構が行う事業

図2-2-7 基盤整備事業と農地中間管理機構が連携した農地集積

事例:農地中間管理機構との連携による新たな産地づくり

秋田県由利本壮市

秋田県由利本荘市平根(ゆりほんじょうしひらね)地区の農地は、従来、地下水位が高く排水が良好ではない状態で、畑作物の栽培には不向きな地域でした。そこで同地区では、基盤整備事業を導入し、農業法人への農地の集積を図るとともに、地域特産物である鳥海(ちょうかい)りんどう、小ぎく等を導入し、複合経営(*)による産地づくりを促進することとしました。

平成26(2014)年に設立された農業法人は、まず、地域全体の営農計画を策定しました。その後、事業による農地の集積で創出された労働力等を高収入が期待できる地域特産物の生産拡大に振り向け、農業経営の安定を確保することとしています。農地の集積にあっては、基盤整備事業と連携して農地中間管理機構を活用し、平成27(2015)年には同地区における集積率が22%から88%に上昇、地区内に約10haの園芸メガ団地が生まれるなど、農地の集積が進み、新たな作物の産地づくりに貢献しています。

農業法人へ集積された農地※緑色に着色されたほ場
農業法人へ集積された農地
緑色に着色されたほ場
鳥海りんどう
鳥海りんどう

 [用語の解説]を参照

(営農形態の変化に伴う用水の再編・水利システムの更新)

地域の営農戦略に即した収益性の高い農業経営の実現に向けては、生産コスト低減につながる直播(ちょくはん)栽培(*1)の導入や拡大、経営規模の拡大、栽培品目の多様化等が進み、農業用水需要の時期的、量的変化が起こることも想定されます(図2-2-8)。

現在、これらの変化に対応した水管理の省力化や水利用の高度化を図るため、ICT(*2)や地下水位制御システム等の導入、パイプライン化等による新たな農業水利システムの構築が進められています(図2-2-9)。


1 [用語の解説]を参照
*2 Information and Communication Technologyの略。情報や通信に関する技術の総称

図2-2-8 直播栽培の導入と用水需要の変化(イメージ)
図2-2-9 ICT・パイプライン化等の導入による 水管理の省力化・合理化(イメージ)
 

事例:ICTを活用した施設維持管理コスト縮減

鹿児島県笠野原地区
水管理システム
水管理システム

鹿児島県大隅(おおすみ)半島の笠野原(かさのはら)台地において農業水利施設を維持管理している笠野原土地改良区は、水管理システムのICT化を進め、維持管理に係るコスト縮減に取り組んでいます。

土地改良区では、昭和44(1969)年の畑地かんがい事業実施後、ダム、地区外導水路、揚水・加圧機場、ファームポンド等管理する施設の範囲が広く、経年劣化等もあり、施設管理等に係る経費負担が大きくなることを危惧していました。このことから、昭和55(1980)年に水門等の遠隔操作システム導入を皮切りにICT化を進め、平成25(2013)年度には、ダムや施設の状況がWebカメラで確認できるようになりました。モバイル端末でも確認できるため、異常気象時や施設異常発生時等の対応がスムーズに行えるようになり、土地改良区職員の負担が大きく軽減しました。また、ネットワークに用いる回線を簡易無線LAN方式に変更し、回線使用料を大幅に圧縮するなど、より効率的な施設管理を目指しています。

 

(農業水利施設の持続的な保全管理)

ダムや水路等の農業水利施設は、我が国の安定的な食料供給に資する基盤であるとともに、国民の生命や財産を守る重要な社会資本ストックであり、施設の老朽化が進行する中、機能の適切な維持・保全と次世代への継承が重要な課題となっています。基幹的農業水利施設はその多くが戦後、高度経済成長期にかけて整備されてきたため、施設により標準耐用年数に差があるものの、これを超過している割合は貯水池等施設で48%、水路等で35%となっており、更新等が必要な施設が多数存在します(図2-2-10)。


図2-2-10 基幹的農業水利施設の標準耐用年数超過状況
データ(エクセル:37KB / CSV:1KB
 

図2-2-11 農業水利施設における突発事故の発生状況
データ(エクセル:40KB / CSV:1KB

また、農業水利施設の漏水等突発事故の発生は増加傾向にあり、平成25(2013)年度は1,033件となっています。そのうち、施設の経年的な劣化や局部的な劣化により生じた突発事故の割合は約6割となっています(図2-2-11)。

このため、今後の基幹的農業水利施設の保全や整備においては、施設機能の監視・診断により計画的な補修・更新等を行い、施設の長寿命化とライフサイクルコスト(*1)の低減を図る必要があります。

一方、これら基幹的農業水利施設以外の農地周辺の農業用用排水路等は地域の農家等による個々の管理に任されている現状ですが、農家数の減少や土地持ち非農家(*2)の増加等により、施設の保全管理のための活動継続が難しくなっている地区も存在します。このため、農村協働力(*3)を活用した地域の活動を支援する多面的機能支払(*1)等により、保全活動や施設の長寿命化に向けた取組を支援することとしています。


1 施設建設費、供用期間中の運転・補修等の管理費、廃棄費の合計額
*2 [用語の解説]を参照
*3 農村、あるいは農村と都市の複数の主体が、農村の活性化のための目標を共有し、自ら考え、力を合わせて活動したり、自治・合意形成などを図る能力又は機能

(農村地域の強靱化に向けた防災・減災対策の推進)

年間を通じて降雨が多く、台風が多数襲来するなど気象条件が厳しい我が国では、時間降水量50mmを超える豪雨の発生回数が増加傾向にあるほか、地形が急峻(きゅうしゅん)であることもあいまって災害が発生しやすい自然状況にあります(図2-2-12)。これまで、農地や農業水利施設は、農地が持つ保水・貯留機能による洪水被害の防止、避難場所としての役割、農業用排水機場による農地及び周辺の宅地や公共施設等の湛水(たんすい)被害の防止等、多面的な機能を発揮し、地域住民の安全の確保に寄与してきました。

しかしながら、加速度的に進む農村地域の人口減少や高齢化等による地域防災力の低下等により、農村地域における自然災害等への脆弱(ぜいじゃく)化が懸念されています。将来発生することが懸念される大規模地震等に対応するため、平成26(2014)年6月に国土強靱(きょうじん)化基本計画が閣議決定され、農林水産分野においては、脆弱性を評価し、農林水産業に係る生産基盤等のハード対策やソフト対策を実施することにより一連のサプライチェーンの災害対応力を強化することと、農業用施設の防災機能の強化、ため池のハザードマップの作成・周知、施設管理者の業務継続計画(BCP(*2))作成など、ハード対策とソフト対策を組み合わせた防災・減災対策を強化することが計画に位置づけられ、農村地域の強靱化に向けた防災・減災対策の推進を図っています。


図2-2-12 1時間降水量50mm以上の年間発生回数
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*2 Business Continuity Planの略

事例:淡路島の水瓶「ため池」による治水プロジェクト

兵庫県淡路島
ため池栓の設置
ため池栓の設置
洪水吐の一部切り下げの施工
洪水吐の一部切り下げの施工

兵庫県淡路島には、日本全国のため池数の約10分の1に相当する約2万3千か所のため池が存在しており、ため池は地域の農業生産だけではなく多様な役割を担う貴重な地域資源となっています。

一方、淡路島では、平成16(2004)年の台風23号や平成23(2011)年の台風15号の豪雨等多発する集中豪雨により、ため池の決壊や河川の溢水(いっすい)等、下流域等に大きな洪水被害が発生しています。

そこで兵庫県では、ため池が有する雨水の一時貯留機能を最大限発揮させ、洪水被害を軽減することを目的に、ため池の水位を事前に下げ(以下「事前落水」という。)、ため池貯留容量の有効活用(*1)を図ることとしています。淡路島では、CATV、防災無線、淡路ため池管理者防災ネット(メール配信)による連絡体制を構築し、ため池管理者へ緊急情報や管理上の情報を発信しています。この事前落水の活動を重点的に実施するのに加えて、ため池管理者の講習会やかいぼり(*2)を進め、ため池の有する機能を最大限発揮できるよう取り組んでいます。

また、ため池の管理者が、事前落水を容易に行えるよう、ため池改修時等に「ため池栓」や「洪水吐(こうずいばき)の一部切り下げ」等の放流工を設置するなどのハード対策を併せて行うなど、ため池貯水位調整による減災機能の向上に取り組んでいます。平成27(2015)年度には、13か所のため池において県・市・ため池管理者で管理協定を締結し、台風シーズンに確実に事前落水をすることとなり、地域の防災・減災に大きく寄与しています。


1 淡路島のため池約2千か所の水位を約1m下げた場合、その余裕貯留容量は約2千万m(3)と試算されている。
*2 農閑期に農業用ため池の水を抜き、堆積している土砂等を除去する作業のこと。水質浄化や外来種の駆除等の目的で行われることもある。

(農業・農村の構造の変化等を踏まえた土地改良制度の検証・検討)

農業・農村の構造の変化等により、大規模経営体と小規模農家への二極分化、土地持ち非農家の増加等が生じ、農地や農業水利施設の管理、土地改良区の組織運営、土地改良事業の実施に際しての関係者の意識やニーズ等に変化が起きることが想定されます。このため、これら農業・農村の構造の変化等を見極めつつ、土地改良事業や土地改良区の現状を把握し、土地改良制度の在り方についての検証・検討を進めることとしています。



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