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第3節 世界の食料需給と食料安全保障の確立


世界の食料需給は、世界人口の増加や開発途上国の経済発展による所得向上に伴う畜産物等の需要増加に加え、異常気象の頻発、水資源の制約による生産量の減少等、様々な要因によって逼迫(ひっぱく)する可能性があります。このような世界の食料需給を踏まえ、我が国の食料の安定供給は、国内の農業生産の増大を図ることを基本とし、これと輸入及び備蓄とを適切に組み合わせることにより確保することが必要です。

(1)世界の食料需給の動向

(2018/19年度における穀物の生産量は2年連続で減少見込み)

2018/19年度における世界の穀物全体の生産量は、主に単収の伸びによりとうもろこし等が増加するものの、乾燥等の影響により小麦が減少することから、前年度に比べて0.1億t(0.4%)減少し、26.1億tとなり2年連続で減少する見込みです(図表1-3-1)。

また、消費量は、開発途上国の人口増加、所得水準の向上等に伴い、近年、一貫して増加傾向で推移しており、前年度に比べて0.4億t(1.5%)増加し、26.4億tとなる見込みです。

この結果、期末在庫量は前年度から0.3億t減少し、期末在庫率は29.5%と前年度(31.3%)を下回る見込みです。

図表1-3-1 世界全体の穀物生産量、消費量、期末在庫率

データ(エクセル:29KB / CSV:2KB

2018/19年度における世界の穀物等の生産量を品目別に見ると、小麦は、米国等で増加するものの、EU、ロシア、豪州、中国等で乾燥の影響を受け減少することから、前年度に比べて3.9%減少し、7.3億tとなる見込みです(図表1-3-2)。

とうもろこしは、米国、南アフリカで減少するものの、アルゼンチン、ブラジル、ウクライナ等で降雨に恵まれ増加することから、前年度に比べて2.3%増加し、11.0億tとなる見込みです。

米は、インド等で増加することから、前年度に比べて1.3%増加し、5.0億tとなる見込みです。

大豆は、アルゼンチン、米国等で増加することから、前年度に比べて5.8%増加し、3.6億tとなる見込みです。

また、生産量が消費量を上回った米、大豆の期末在庫率は、前年度に比べて上昇し、それぞれ35.0%、30.8%となる一方で、消費量が生産量を上回った小麦、とうもろこしの期末在庫率は、前年度より低下し、それぞれ36.5%、27.2%となる見込みです。

図表1-3-2 世界全体の穀物等の生産量、消費量、期末在庫量等(2018/19年度)

穀物等の国際価格については、主要生産国での天候不順等により、平成20(2008)年には小麦と米が、平成24(2012)年にはとうもろこしと大豆が過去最高水準を記録しました(図表1-3-3)。その後は、世界的なとうもろこし等の豊作や南米での大豆の増産等のため、全般的に低下傾向で推移し、落ち着きを見せています。

図表1-3-3 穀物等の国際価格

(世界の人口は増加、穀物等の需要も増加する見通し)

世界の人口は、今後も開発途上国を中心に増加することが見込まれており、令和32(2050)年には97.7億人になると見通されています(*1)。

このような中、世界の穀物等の需要は、開発途上国を中心とした人口増加により食用の需要が増加するとともに、経済成長に伴い、多くの穀物等を飼料として必要とする肉類の需要が大幅に増加することにより、全体として増加する見込みです(*2)。

穀物等の生産量と消費量を地域別に見ると、北米・中南米からの純輸出量は増加傾向にあり、アフリカ・アジア・中東といった人口成長率が高い地域で純輸入量が増加する見込みです(図表1-3-4)。

図表1-3-4 穀物等の地域別需給見通し

世界の栄養不足人口は、平成29(2017)年には8億2,100万人(*3)と3年連続で増加し、平成22(2010)年の水準に逆戻りしました。国連は、国際社会全体の開発目標である持続可能な開発目標(SDGs)(*4)を全会一致で採択しており、その中で、令和12(2030)年までに世界の栄養不足人口をゼロにする目標を定めています。SDGsの目標達成に向けては、安全で質の高い食料を全ての人に提供でき、栄養面にも配慮した持続可能な農業への転換や気候変動への適応と緩和、災害リスク削減を促進する政策の実施等、各国の積極的な対応が求められています。

*1 国連「World Population Prospects: The 2017 Revision」

*2 農林水産政策研究所「2028年における世界の食料需給見通し」(平成31(2019))年3月公表)

*3 FAO(国連食糧農業機関)、IFAD(国際農業開発基金)、WFP(国連世界食糧計画)、UNICEF(国連児童基金)、WHO(世界保健機関)「世界の食料安全保障と栄養の現状 2018」

*4 用語の解説3(1)を参照

コラム:OECD-FAO農業アウトルック2018–2027

OECD(経済協力開発機構)とFAO(国連食糧農業機関)は、両組織の加盟国政府及び農業関連組織の専門家から得た種々の情報を用い、世界農産物市場の今後10年間の中期見通しをOECD-FAO農業アウトルックとして毎年発表しています。

本報告書によると、平成29(2017)年の主要な穀物、畜産物価格は前年と比べて大きな変化はありませんでした。生産量では、穀物、主要な肉類、乳製品が平成29(2017)年に記録的水準に達し、穀物では備蓄量も最大となりました。一方で、需要については、これまでは中国における需要増により増えていましたが、その伸びは鈍化しました。

今後10年間については、集約農業や畜産頭数の増加等により農産物及び水産物の生産量は2割伸びる一方、需要は人口増加率の低下や1人当たり消費量の停滞により伸びが鈍化することが予測されています。価格は、主要な農産物である穀物、油糧種子、肉類では低下する見通しとなっており、各農産物の備蓄量が多いことを考慮すると、価格の低下傾向が回復する可能性は低いと予測しています。

穀物については、生産量は、令和9(2027)年までに13%増加すると予想しており、特にとうもろこし及び小麦については、ロシアが国際市場に台頭し、EUを抜いて最大の輸出国になると見通すとともに、米については、タイ、インド、ベトナムが主要な供給源となる一方、カンボジア及びミャンマーが新たに供給源として浮上し、穀物全般の価格は実質的には僅かに下がると予測しています。

一方、砂糖と植物油については、開発途上国の都市化により加工食品やインスタント食品の需要が更に拡大するため、1人当たりの摂取量は増えると予測しています。食料消費水準と食事構成の変化は、開発途上国で栄養不足、栄養過多、栄養失調の状態が続くことを示しています。

アンヘル・グリアOECD事務総長は、「農産物貿易政策に関する不透明さが高まり、世界的に保護貿易主義が高まることが懸念される中、食料安全保障(*)の確保にとって重要な役割を果たす通商政策環境を輸出国、輸入国ともに開かれたものにしなければならない。」と述べています。

また、ジョゼ・グラジアノ・ダ・シルバFAO事務局長は、「環境負荷が大きい投入量が多い資源集約型農業システムの問題への対処が必要であり、健康で栄養豊富な食料を供給する持続可能で生産性の高い食料システムを採用するとともに、環境と生物多様性を保護する必要がある。」と述べています。

* 用語の解説3(1)を参照

(農作物の生産においては、気候変動等の不安定要素が存在)

農産物の生産においては、気候変動を始め、水資源の制約や土壌劣化等不安定要素が存在し、穀物需給が逼迫(ひっぱく)するリスクも指摘されています。

平成30(2018)年10月に公表されたIPCC(*1)の特別報告書では、地球温暖化が現在の度合いで続けば、令和12(2030)年から令和34(2052)年の間に、工業化以前の水準からの気温上昇が1.5℃に達する可能性が高いとされています。さらに、気温上昇幅が2℃となった場合、1.5℃の場合と比べて、極端な高温が顕著になるとともに、地域によっては強い降雨現象や干ばつが増加するといったリスクが更に高まると予測されています。

*1 気候変動に関する政府間パネル(Intergovernmental Panel on Climate Change)の略

(2)総合的な食料安全保障の確立

(不測の事態に備えたリスクの分析・評価)

国民に対する食料の安定的な供給は、国内の農業生産の増大を図ることを基本とし、これと輸入及び備蓄とを適切に組み合わせることにより確保することが必要です。一方、気候変動の影響による生産減少や、近年大きな被害をもたらした台風や豪雨、地震等の自然災害による農産物への被害や輸送障害等、我が国の食料の安定的な供給に影響を及ぼしかねないリスクが存在します。

このため、農林水産省では、不測の事態に備えて、食料の安定的な供給に関するリスクの影響等を定期的に分析・評価しており、平成30(2018)年度は、現状において食料の安定的な供給に影響を及ぼす可能性はないと評価しました。さらに、国内で頻発している自然災害・異常気象のリスクについて中長期的な観点から重点的に分析し、食料の安定供給を停滞させるリスク因子の顕在化を防止するための対応策がおおむね実施されている一方、営農施設の損傷、電気・ガス・水道の停止、家庭備蓄の欠如等、一部のリスク因子については対応策の強化を図る必要があると評価しました(図表1-3-5)。国内における不作や輸入の大幅な減少等、食料の安定的な供給に影響を及ぼす不測の事態が生じた場合には、その影響を軽減するため、政府として講ずべき対策の内容等を示した「緊急事態食料安全保障指針」に基づき対応することとしています。

図表1-3-5 自然災害により食料の安定供給が停滞するフローチャート

(家庭では、非常時に備え、食料や飲料水の備蓄が重要)

図表1-3-6 農林水産省「災害時に備えた食品ストックガイド」で紹介されている家庭での備蓄例

政府は、国内の生産量の減少や海外における不測の事態の発生による供給途絶等に備えるため、食料等の備蓄を行っています。米については、政府備蓄米の適正備蓄水準(*1)に基づき100万t程度を、食糧用小麦については、実需者において外国産食糧用小麦の需要量の2.3か月分を、飼料穀物については配合飼料メーカー等において、とうもろこし等の飼料穀物85万t程度をそれぞれ備蓄しています。また、地方公共団体の備蓄は、大規模な自然災害等に備え、飲料水や食料を対象に行われています(*2)。

また、家庭では、大規模な自然災害の発生や新型インフルエンザ等の流行性疾患のまん延に備え、当面必要となる食料や飲料水を用意しておくことが自身の身を守る上で有効な手段となります(図表1-3-6)。このため、農林水産省では平成31(2019)年3月に、保存性の高い食品をふだん使いとして食生活に取り入れて一定量買い置くこと等、平素から食料の家庭備蓄を実践しやすくする方法や、要配慮者を持つ家庭が実践しやすくなる方法をまとめた「災害時に備えた食品ストックガイド」と「要配慮者のための災害時に備えた食品ストックガイド」を作成し、家庭備蓄の一層の定着に取り組んでいます。

*1 10年に1度の不作や通常程度の不作が2年連続した事態にも国産米をもって対処し得る水準

*2 地方公共団体による備蓄は、都道府県、市町村等の行政と災害時応援協定を締結した民間事業者が実施

(自然災害に備えた事業継続計画や事業者間連携への備えが重要)

食品産業事業者においては、食料が安定的に供給されるよう、事業の継続や中断した場合の早期復旧が重要となります。これを実現するための備えとして、食品産業事業者には事業継続計画(BCP)(*1)の策定や事業者間の連携強化が求められています。

食品産業事業者向けモニター調査(*2)によると、自然災害を対象としたBCPを策定していた事業者は9.7%、自然災害時における他社との連携・協力関係を構築していた事業者は12.0%となっています(図表1-3-7)。

平成30(2018)年度に発生した平成30年7月豪雨や北海道胆振東部(いぶりとうぶ)地震等の災害により、営業停止や縮小等の被害があった事業者のうち、今後BCPを策定する予定の事業者は49.1%と被害のなかった事業者に比べ9.4ポイント高くなっています。また、連携・協力関係を構築する予定の事業者は52.3%と被害のなかった事業者に比べ15.2ポイント高くなっています。

一方で、BCPの策定や連携・協力関係の構築を行っていて被害のあった31事業者のうち24事業者がBCPの策定や連携・協力関係の構築を行っていたことが役に立ったと答えていることからも、日頃から様々な自然災害を想定した備えをしておくことが求められていると言えます。

図表1-3-7 流通加工業者におけるBCP策定状況、連携・協力関係構築状況

*1 用語の解説3(2)を参照

*2 農林水産省「食料・農業及び水産業に関する意識・意向調査」(平成31(2019)年3月公表。全国の農林水産情報交流モニターのうち、食品製造、食品卸売、食品小売、外食産業の経営に携わっている流通加工業者モニター705人を対象に行ったアンケート調査(回収率73.3%))

事例:災害の度に見直したマニュアルにより停電時でも営業を継続(北海道)

北海道
各店舗に設置してある非常電源セット

各店舗に設置してある
非常電源セット

平成30(2018)年9月6日に発生した北海道胆振東部(いぶりとうぶ)地震で、北海道全域が停電し多くの商業施設が休業しました。その中で、株式会社セコマが道内に1,100店舗を展開するコンビニエンスストア「セイコーマート」は、95%以上の店舗が営業を続けました。また、ホットシェフ(店内調理品)取扱店の多くは、停電時であっても使用が可能なガス炊飯釜を使用しているため、地震直後から約600店舗で炊飯し、手作りの温かいおにぎりを提供するなど被災直後の道民の生活を支えました。

株式会社セコマでは、東日本大震災で一部の店舗や工場で被害を受けた経験等から、配送センターの内陸への移転新築、自家発電設備やA重油タンクの配備を進めてきました。また、地震や台風等の自然災害の被害に遭うたびにBCPの見直しや危機管理の徹底を図ってきました。

今回の地震による停電の際は、停電に備えたマニュアルを整備していたおかげで、車のバッテリーから電源を取って最低限の電源を確保することや、電気や通信回線が止まっても使える小型会計端末を活用することで営業を続け、停電で予期せぬ生活を余儀なくされた住民の不安の解消に貢献しました。

(輸入農産物の安定的な確保に向け、相手国との良好な関係の構築・維持等が重要)

穀物等の貿易量の変化について、平成12(2000)年の前後3か年の平均と、平成28(2016)年の前後3か年の平均を比較すると、我が国では、輸入量、輸入相手国ともに大きな変化はありません。一方、世界全体では、とうもろこしについては、ブラジルやアルゼンチンの輸出が大きく増加したほか、我が国の輸入量のシェアは半分の11%(*1)まで低下し、かつての輸出国であった中国が輸入国に転じています。大豆については、ブラジルの輸出が大幅に増加するとともに、中国の輸入量シェアは20%から63%(*2)に大幅に上昇しています。小麦については、最大の輸出国であった米国のシェアが低下し、ロシアからの輸出が増加しています。以上のように、世界の貿易の姿は大きく変化していることが分かります(図表1-3-8)。

図表1-3-8 穀物等の貿易フロー変化(2000/2016年)

原料の多くを海外に依存する食品加工業者や飼料製造業者に対し、世界の穀物等の需給状況や見通し等の情報を幅広く提供することで、安定的な原料調達につなげることが重要です。情報収集に当たっては、国立研究開発法人宇宙航空研究開発機構(JAXA)と連携し、人工衛星により取得した土壌水分量データ等を活用するなど、世界の主要生産地域における穀物等の作柄情報の収集・分析を広範囲に進めています(図表1-3-9)。

また、輸入相手として期待される様々な国との良好な関係の構築・維持を図り、日系企業の投資の促進や食料輸送インフラの整備等の取組を着実に進めていくことが重要です。ロシアは、近年農産物の輸出を急速に拡大しており、令和6(2024)年までに農産物関連の輸出額を現状から倍増させ、450億ドルとすることを目指しています。我が国では、ロシアとの協力関係の強化に取り組んでおり、平成30(2018)年10月には、農林水産大臣がロシア最大級の農業展示会である「黄金の秋」に出席し、ビジネスフォーラムにおいて日露協力に関するスピーチを行うとともに、日本企業の技術・商品を宣伝する日本ブースの設置やスマート農業に関するセミナー等を実施しました。

図表1-3-9 衛星データによる作柄情報の分析の例(土壌水分量の分布から見た小麦の作柄)
「黄金の秋」の日本ブースでメドベージェフ露首相を案内する農林水産大臣

「黄金の秋」の日本ブースで
メドベージェフ露首相を案内する農林水産大臣

*1、2 米国農務省海外情報局データ

事例:日本人企業家らがアフリカでのフードバリューチェーンの構築に挑戦

地元農業者に栽培技術を指導する宮下代表

地元農業者に栽培技術を
指導する宮下(みやした)代表

東部アフリカのウガンダで平成27(2015)年に日本人が設立したCOTS COTS(コツコツ) LTD.では、現地での農業生産と我が国への輸出、飲食店を主軸にした商業施設の経営、首都カンパラにおけるフードバリューチェーン(*)の構築等の取組を実施しています。

代表の宮下芙美子(みやしたふみこ)さんは、「ウガンダは、恵まれた気候や土壌等の栽培環境があるものの、農産物の品質面ではまだまだ改善の余地があり、日本の農業技術を導入して生産すれば有力な食料輸出国にもなれる」と語っています。

中国等の外資の進出を現地で目の当たりにしてきた宮下(みやした)さんは、「どの国でも見られる画一的な商業施設や商品ではなく、ウガンダ独自の飲食店のモデルや、ユニークなブランドを作り上げたい」と意気込みます。そのため、栽培技術の指導や契約栽培による農家の高付加価値化支援とともに、食品衛生、品質管理の研修を実施し流通業者の能力向上にも取り組むなど、10年、20年先を見据えながら現地企業とともに発展していくことを重視しています。

* 用語の解説3(1)を参照

(3)農産物の貿易交渉

(我が国は18のEPA/FTAを発効済・署名済)

世界共通の貿易ルールづくり等が行われるWTO(*1)では、これまで数次にわたる貿易自由化交渉が行われてきました。平成13(2001)年に開始されたドーハ・ラウンド交渉は、依然として、開発途上国と先進国の溝が埋まらず、農業については、今後の交渉の進め方についても合意は得られていません。この間、特定の国・地域間で貿易ルールを取り決めるEPA/FTA(*2)の締結が世界的に進み、平成30(2018)年12月時点で平成12(2000)年当初に比べ3倍近くに増え、309件に達しています(*3)。

我が国においても、海外の成長市場の取り込みを図るため、戦略的かつスピード感を持ってEPA/FTA交渉を進め(*4)、平成30(2018)年度末時点で、18のEPA/FTAを発効済・署名済です。

TPP(環太平洋パートナーシップ)は、平成28(2016)年2月に参加12か国が協定への署名を行いましたが、平成29(2017)年1月の米国の離脱表明を受け、米国を除く11か国によりTPP11協定(*5)として早期発効を目指すこととなりました。

TPP11協定は、平成29(2017)年11月に大筋合意、平成30(2018)年3月に協定への署名が行われました。同年10月31日までに、我が国を含む6か国が国内手続を完了し、協定の寄託国であるニュージーランドに対し通報したことから、同年12月30日に発効しました。

合意内容を品目ごとに見ると、重要5品目(*6)を中心に国家貿易制度・枠外関税の維持、関税割当てやセーフガードの創設、関税削減期間の長期化等の有効な措置を獲得しています(図表1-3-10)。また、食品の安全について、科学的根拠に基づき必要な措置をとる権利が認められており、我が国の制度の変更を求めるものではありません。

図表1-3-10 TPP11における主な品目の合意内容(輸入)

TPP11参加国の対日関税については、我が国農林水産物・食品の輸出拡大の重点品目(牛肉、米、水産物、茶等)の全てについて関税撤廃を獲得しており、輸出の拡大が期待されています(図表1-3-11)。

図表1-3-11 TPP11における主な品目の合意内容(輸出)

日EU・EPAは、平成25(2013)年4月に交渉が始まり、物品にかかる関税の削減・撤廃だけでなく、サービス貿易、投資自由化、知的財産権等の分野を対象に4年以上の交渉期間を経て平成29(2017)年7月に大枠合意に至り、平成30(2018)年7月に署名されました。その後、日EU双方の国内手続を経て、平成31(2019)年2月1日に日EU・EPAが発効しました。これにより、世界人口の8.5%に相当する6億4千万人を抱え、世界のGDPシェアの27.7%に相当する22兆2千億ドルの経済圏が誕生(*7)しました。

合意内容については、米については関税削減・撤廃等からの「除外」を確保したほか、麦・乳製品の国家貿易制度、糖価調整制度、豚肉の差額関税制度といった基本制度の維持、関税割当てやセーフガード等の有効な措置を獲得し、農林水産業の再生産が引き続き可能となる必要な国境措置が確保できました(図表1-3-12)。

図表1-3-12 日EU・EPAにおける主な品目の合意内容(輸入)

一方、EU側の関税については、牛肉、茶、水産物等の輸出重点品目を含め、ほぼ全ての品目で関税撤廃を獲得し、我が国農産物の輸出拡大の可能性が広がりました(図表1-3-13)。

図表1-3-13 日EU・EPAにおける主な品目の合意内容(輸出)

このほか、日コロンビアEPA、日中韓FTA、東アジア地域包括的経済連携(RCEP)、日トルコEPAは交渉継続中、日・湾岸協力理事会(GCC)FTA、日韓FTA、日カナダEPAは交渉延期、中断となっています(図表1-3-14)。また、平成30(2018)年9月26日の日米首脳会談において、日米物品貿易協定の交渉開始が合意されました。農林水産品については、日米共同声明において、「過去の経済連携協定で約束した市場アクセスの譲許内容が最大限である」との日本側の立場が明記され、首脳間で確認されました。これを大前提として、将来にわたって我が国の農林水産業の再生産が確保されるよう、最大限の努力をしていくこととしています。

図表1-3-14 我が国におけるEPA/FTA交渉の状況

*1 用語の解説3(2)を参照

*2 用語の解説3(2)を参照

*3 独立行政法人日本貿易振興機構(JETRO)「世界と日本のFTA一覧(2018年12月)」

*4 未来投資戦略2017

*5 「環太平洋パートナーシップに関する包括的及び先進的な協定」

*6 米、麦、牛肉・豚肉、乳製品、甘味資源作物

*7 平成29(2017)年時点

(4)「総合的なTPP等関連政策大綱」に基づく国内対策

TPP11や日EU・EPAについては、必要な国境措置を確保するとともに、我が国農林水産業は新たな国際環境に入ることから、これに対処するため、「総合的なTPP等関連政策大綱」(*1)に基づき、強い農林水産業の構築のための体質強化対策と経営安定・安定供給のための備えである経営安定対策から成る万全の国内対策を講じています(図表1-3-15)。具体的には、体質強化対策として、次世代を担う経営感覚に優れた担い手の育成、国際競争力のある産地イノベーションの促進、畜産・酪農収益力強化総合プロジェクトの推進、高品質な我が国農林水産物の輸出等需要フロンティアの開拓等を行っています。

平成27(2015)年度以降実施されてきた体質強化対策においては、販売額の増加(*2)、乳牛1頭当たりの生乳生産量の増加(*3)、米の生産コストの縮減(*4)等、着実に成果が現れ始めています。

また、経営安定対策として、国別枠の輸入量に相当する国産米の政府備蓄米としての買入れ、法制化した牛マルキン・豚マルキンの補塡率の引上げ等の措置を講じています。

今後とも、TPP11や日EU・EPA発効後の動向を注視しつつ、意欲ある農林漁業者が安心して再生産できる環境を確保できるよう、政府一体となって、必要な施策を講じていきます。

図表1-3-15 「総合的なTPP等関連政策大綱」の概要

*1 平成27(2015)年11月25日TPP総合対策本部決定、平成29(2017)年11月24日TPP等総合対策本部改訂

*2 産地パワーアップ事業では、収益力向上に必要な機械・施設の整備等を実施した産地において、事業実施前と比較し、販売額が平均13%増加(202件)(平成29(2017)年度実績)。(「総合的なTPP等関連政策大綱」フォローアップ(平成30(2018)年12月27日TPP等総合対策本部))

*3 畜産クラスター事業では、搾乳ロボットを導入した経営体において、事業実施前と比較し、1頭当たりの生乳生産量が平均6%増加(88件)(平成29(2017)年度実績)。(「総合的なTPP等関連政策大綱」フォローアップ(平成30(2018)年12月27日TPP等総合対策本部))

*4 農地の更なる大区画化・汎用化の推進では、農地の大区画化、排水対策等の取組を行った結果、営農を開始した地区(1地区)において、事業実施前と比較し、米の生産コストが49%縮減(平成29(2017)年度実績)。(同上)



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