特集

食料安全保障の

強化に向けて

特集 食料安全保障の強化に向けて

世界的な食料需要の増加や国際情勢の不安定化等に伴う食料安全保障 [1] 上のリスクの高まりにより、食料の多くを海外に依存している我が国は、将来にわたって食料を安定的に供給していくためのターニングポイントを迎えています。令和4(2022)年に入り、飼料、肥料、燃油等の農業生産資材の国際価格の高騰や、輸入食料の価格高騰による国内での食料品価格の高騰等が、円安の進行もあいまって、農業経営や国民生活に大きな影響を及ぼしています。このため、今回の特集では、飼料、肥料等の農業生産資材の価格上昇が農業経営に与えた影響や、食料品の価格上昇が消費者に与えた影響とともに、これらへの対応について整理しています。

その上で、食料安全保障の強化が国家の喫緊かつ最重要課題となる中、食料安定供給・農林水産業基盤強化本部において、令和4(2022)年12月に「食料安全保障強化政策大綱」が決定され、食料の安定供給の基盤強化に向けて、継続的に講ずべき食料安全保障強化のために必要な対策等が明らかにされました。

以下では、その内容について紹介します。

第1節世界的な食料情勢の変化による食料安全保障上のリスクの高まり

(1) 食料品や農業生産資材の価格高騰

(世界の食料需給等をめぐるリスクが顕在化)

世界の食料需給については、世界的な人口増加や、新興国の経済成長等により食料需要の増加が見込まれる中、地球温暖化等の気候変動の進行による農産物の生産可能地域の変化や異常気象による大規模な不作等が食料供給に影響を及ぼす可能性があり、中長期的には逼迫 (ひっぱく) が懸念されます。

さらに、新型コロナウイルス感染症の感染拡大に伴うサプライチェーン(供給網)の混乱に加え、令和4(2022)年2月のロシアによるウクライナ侵略等により、小麦やとうもろこし等の農作物だけでなく、農業生産に必要な原油や肥料等の農業生産資材についても、価格高騰や原料供給国からの輸出の停滞等の安定供給を脅かす事態が生じるなど、我が国の食料をめぐる国内外の状況は刻々と変化しており、食料安全保障上のリスクが増大しています( 図表 特-1 )。

(小麦の国際価格は高水準で推移)

穀物等の国際価格は、新興国の畜産物消費の増加等を背景とした需要やバイオ燃料等のエネルギー向け需要 [2] の増大、地球規模の気候変動の影響等により、近年上昇傾向で推移しています。令和3(2021)年以降、小麦の国際価格は、主要輸出国である米国やカナダでの高温乾燥による不作や中国における飼料需要の拡大に加え、ロシアによるウクライナ侵略が重なったことから、高水準で推移しています。令和4(2022)年3月には、前年同月の240.3ドル/tに比べ2倍以上上昇し過去最高値となる523.7ドル/tに達しました。令和5(2023)年1月以降はおおむねウクライナ侵略前の水準まで低下したものの、引き続き高い水準で推移しています( 図表特-2 )。また、とうもろこし、大豆の国際価格については平成24(2012)年の過去最高値に迫る高い水準で推移しています。

(配合飼料価格は約2割上昇)

家畜の餌となる配合飼料は、その原料使用量のうち約5割がとうもろこし、約1割が大豆油かすとなっています。我が国は原料の大部分を輸入に頼っていることから、穀物等の国際相場の変動に価格が左右されます。とうもろこしの国際相場は、バイオエタノール向け需要の拡大や主産国における生産動向等を背景に、高い水準で推移しています。令和2(2020)年9月以降、米国産とうもろこしの中国向け輸出成約の増加や、ロシアによるウクライナ侵略等を受け、とうもろこしの国際価格は上昇しており、為替相場の影響等の要因も重なり、配合飼料の工場渡価格は、令和5(2023)年1月には10万円/tと、前年同月の8万3千円/tと比べ20％上昇しています( 図表 特-3 )。

(肥料原料価格は一時過去最高に達するなど価格が大きく変動)

肥料原料の輸入価格は、令和3(2021)年以降上昇傾向にある中で、ロシアによるウクライナ侵略や為替相場の影響等の要因も重なり、一時は過去最高に達するなど価格が大きく変動しています( 図表 特-4 )。

こうした中、我が国においては平成20(2008)年の価格高騰時に講じた対策も参考に、化学肥料使用量の低減に向けた取組を行う農業者に対する肥料費を支援する対策を講ずるとともに、肥料原料の備蓄や国内資源の肥料利用の拡大等の肥料の安定供給に向けた対策を講ずるなど、国際情勢の変化に伴う影響への対応を図っていくことが求められています。

(原油価格の上昇や円安の進行が影響)

原油価格は、ロシアによるウクライナ侵略直後に大きく上昇しました。令和4(2022)年3月には123.7ドル/バレルに達し、前年同月の62.4ドル/バレルと比べ98.2%上昇しました。令和4(2022)年度は下落傾向にあるものの、高い水準で不安定に推移しています( 図表 特-5 )。

また、為替相場は、令和3(2021)年秋以降、円安方向に推移し、令和4(2022)年10月には1ドル150円台まで下落するなど、円安の急速な進行が見られました( 図表 特-6 )。

原油価格の上昇や円安の進行は、石油関連製品の値上げとともに、海上輸送運賃や包装資材価格の値上げによる食料品価格の値上げといった形で国民生活に様々な影響を及ぼすほか、農業生産資材価格の上昇を招き、農業経営にも影響を与えています。

(国内における農業生産資材価格が上昇)

世界的な穀物需要の増加、エネルギーや肥料原料の価格上昇、為替相場の影響等の要因が重なり、我が国の農業生産資材価格は上昇しています。

農業生産資材価格指数は、令和3(2021)年以降上昇傾向で推移しており、令和5(2023)年2月には、前年同月比で肥料が39.5%上昇、飼料が19.8%上昇しています( 図表 特-7 )。

農業生産資材価格の上昇は、農業経営にも影響を及ぼしており、ウクライナ情勢等も踏まえ、今後も価格動向を注視していく必要があります。

(世界的に食料価格が上昇)

穀物等の国際価格の上昇の影響を受け、FAO(国際連合食糧農業機関)が公表している食料価格指数 [3] は、令和4(2022)年3月に食料品全体で159.7に達し、平成2(1990)年の統計公表以来最高値を記録しました( 図表 特-8 )。

品目別では、穀物の価格指数については、小麦やとうもろこし等の国際価格の上昇を反映し、令和4(2022)年5月に173.5と平成2(1990)年の統計公表以来最高値を記録しました。また、乳製品の価格指数については、欧州やオセアニアにおける供給減等により、令和4(2022)年6月に150.2と前年同月比で25.2%上昇しました。

その後価格指数は低下傾向にありますが、穀物等の国際相場は、ロシアによるウクライナ侵略等を背景に、高水準で推移しています。

(国内における消費者物価も上昇)

世界的な食料価格の上昇に加え、原油価格の上昇や為替相場の影響、さらには、世界的なコンテナ不足、海上運賃の上昇、ロシアによるウクライナ侵略等、グローバル・サプライチェーン(供給網)の各段階における様々な要因が重なり、我が国の穀物等の輸入価格は上昇しています。

こうした中、我が国の消費者物価指数は上昇基調で推移しており、総合の消費者物価指数は令和5(2023)年1月に104.7となっています。また、生鮮食品を除く食料の消費者物価指数は、同年2月に109.4となり、前年同月比で7.8％上昇しました( 図表 特-9 )。

(2) 食料の安定供給に影響を及ぼすリスクの高まり

(農産物の輸入額は前年に比べ3割増加)

令和4(2022)年の我が国の農産物輸入額は、前年に比べ31.2％増加し約9兆2千億円となりました。このうち、農産品は33.2％増加し約6兆8千億円、畜産品は26.3％増加し約2兆5千億円となりました( 図表 特-10 )。

この要因としては、世界的な価格の上昇に加え、為替相場が円安方向で推移したことにより、円ベースで輸入価格の上昇につながったことが大きいものと考えられます。特にとうもろこし、大豆、小麦の輸入量については、前年と比べ大きな変動が見られない中で、輸入額はそれぞれ47.0％、48.9％、68.4％上昇し、いずれも過去10年間で最大の値となりました。また、牛肉や果実類は、輸入単価が上昇する中で、輸入量は前年と比べ、それぞれ4.2％、7.5％の減少となりました。輸入農産物の単価上昇は国産農産物の需要拡大の好機ともなり得る中、国内産地の生産基盤の強化を図り、国産農産物の供給拡大を図っていくことが重要となっています。

(我が国の主要農産物の輸入構造は少数の特定国に依存)

令和4(2022)年の我が国の農産物輸入額を国別に見ると、米国が2兆1千億円で最も高く、次いで中国、豪州、カナダ、タイ、ブラジルの順で続いており、上位6か国が占める輸入割合は6割程度となっています( 図表 特-11 )。

品目別に見ると、とうもろこし、大豆、小麦、牛肉の輸入は、特定国への依存傾向が顕著となっており、上位2か国で8～9割を占めています。小麦については、米国、カナダ、豪州の上位3か国に99.8％を依存している状況です。

一方、豚肉、果実類は、令和4(2022)年の上位2か国からの輸入割合が5割程度であり、平成24(2012)年と比べ、豚肉はカナダ、スペイン、メキシコ等からの輸入割合が、果実類はニュージーランド、メキシコ、豪州等からの輸入割合が上昇しています。

このように、一部の品目では輸入先の多角化が進みつつあるものの、我が国の農産物の輸入構造は、依然として米国を始めとした少数の特定国への依存度が高いという特徴があります。

海外からの輸入に依存している主要農産物の安定供給を確保するためには、輸入相手国との良好な関係の維持・強化や関連情報の収集等を通じて、輸入の安定化や多角化を更に図ることが重要です。一方、新型コロナウイルス感染症の影響の長期化や、ウクライナ情勢等を踏まえると、国内の農業生産の増大に向けた取組がますます重要となっています。

(肥料原料も輸入に大きく依存)

我が国は、化学肥料原料の大部分を輸入に依存しています。主要な肥料原料の資源が世界的に偏在している中で、りん酸アンモニウムや塩化加里はほぼ全量を、尿素は95%を、限られた相手国から輸入しています。輸出国側の輸出制限や国際価格の影響を受けやすいことから、輸入の安定化・多角化や輸入原料から国内資源への代替を進める必要があります( 図表 特-12 )。

令和3(2021)年秋以降、中国による肥料原料の輸出検査の厳格化や、ロシアによるウクライナ侵略の影響により、我が国の肥料原料の輸入が停滞したことを受け、りん酸アンモニウムではモロッコの割合が上昇するなど、代替国から調達する動きが見られます。

(国産と輸入先上位4か国による食料供給の割合は約8割)

農林水産省では、令和4(2022)年2月に「食料安全保障に関する省内検討チーム」を立ち上げ、将来にわたって我が国の食料安全保障を確立するために必要な施策の検討に資するよう、食料の安定供給に影響を及ぼす可能性のある様々な要因(リスク)を洗い出し、包括的な検証を行った上で、同年6月に「食料の安定供給に関するリスク検証(2022）」を公表しました。

我が国の食料供給は、国産と輸入先上位4か国(米国、カナダ、豪州、ブラジル)で、供給熱量 [4] の約8割を占めている中、今後の食料供給の安定性を維持していくためには、これらの輸入品目の国産への置換えを着実に進めるとともに、主要輸入先国との安定的な関係を維持していくことも必要となっています( 図表 特-13 )。

また、このリスク検証では、対象品目ごとに、分析・評価の対象リスクについて、その「起こりやすさ」と「影響度」の分析を行い、その結果を基に、起こりやすさを5段階、影響度を3段階で評価し、「重要なリスク」、「注意すべきリスク」を特定しました。

その結果、輸入については、価格高騰のリスクは、輸入割合の高い主要な品目のうち、とうもろこし等の飼料穀物等では顕在化しつつあり、「重要なリスク」と評価しました。また、小麦、大豆、なたねでは、その起こりやすさは中程度であるが、その影響度が大きく、「重要なリスク」と評価しました。

国内生産については、労働力・後継者不足のリスクが、特に労働集約的な品目(果実、野菜、畜産物等)を中心にその起こりやすさが高まっているか、顕在化しており、「重要なリスク」と評価しました。また、関係人材・施設の減少リスクは多くの品目で顕在化しつつあり、「注意すべきリスク」と評価しました。

輸入依存度の高い生産資材のうち、燃料の価格高騰等のリスクについては、その起こりやすさが高まっており、燃料費の割合が高い品目(野菜、水産物等)では「重要なリスク」と評価しました。肥料の価格高騰等のリスクについては、肥料は農産物の生産に必須で、その影響度は大きく、ほとんどの品目で「重要なリスク」と評価しました。

温暖化や高温化のリスクは、ほとんどの品目で顕在化しつつあり、「注意すべきリスク」等と評価しました。

家畜伝染病のリスクについては、水際対策の強化を図っているものの、口蹄疫 (こうていえき) やアフリカ豚熱 (ぶたねつ) [5] が近隣諸国で継続的に発生しており、その起こりやすさが高まっていることに加え、発生した場合の影響度が大きいため、「重要なリスク」と評価しました。

(食品アクセスの確保に向けた課題への対応が必要)

我が国において、消費者が健康な生活を送るために必要な食品を入手できない、いわゆる「食品アクセス [6] 」の問題への対応が重要な課題となっています。

人口減少・高齢化等により、小売業や物流の採算がとれない地域が発生しており、人口減少・高齢化が進行する地域を中心に、食品を簡単に購入できない、いわゆる「買い物困難者」等が発生しています。さらに、トラックを含む自動車運送業に係るいわゆる「物流の2024年問題 [7] 」によって物流コストの増加は不可避であり、問題はより深刻化することも考えられます。

また、我が国の経済成長が停滞する中で、個人の所得も伸び悩み、低所得者層が増加しています。家計の経済的事情や家族を取り巻く状況変化が、十分かつ健康的な食生活の実現に負の影響をもたらすといった問題も発生しています。

このため、関係省庁等と連携し、円滑な食品アクセスを確保するため、産地から消費地までの幹線物流の効率化や、消費地における地域内物流の強化等、食品流通上の課題への対応を強化していくほか、地域ごとに、様々な食品アクセスに関する課題や実態を把握するとともに食に関する関係者が連携する体制の構築を支援することが重要となっています。また、国民の健康な食生活を確保する立場から食品関連事業者やフードバンク [8] 等の役割を明確にするとともに、フードバンクやこども食堂 [9] 等の活動の支援を強化することも必要となっています。

(将来の食料輸入に不安を持つ消費者の割合は約8割)

将来の食料輸入に対する消費者の意識について、公庫が令和5(2023)年1月に実施した調査によると、79.5%の人が日本の将来の食料輸入に「不安がある」と回答しました( 図表 特-14 )。また、日本の将来の食料輸入について「不安がある」と回答した人にその理由を聞いたところ、「国際情勢の変化により、食料や生産資材の輸入が大きく減ったり、止まったりする可能性があるため」と回答した人が61.8％と最も高くなりました( 図表 特-15 )。世界的な食料需要の増加や国際情勢の不安定化等に伴う食料安全保障上のリスクが高まる中、将来にわたって食料を安定的に確保していくことが求められています。

→第1章第2節、第1章第3節及び第2章第7節を参照

第2節 足下での原油・物価高騰の影響と対応

(1) 飼料価格高騰への対応

(飼料価格の高騰に対応し、緊急対策を実施)

我が国の畜産経営において、令和3(2021)年の経営費に占める飼料費の割合を営農類型別に見ると、約3～6割となっています。

飼料価格高騰による畜産経営への影響については、公庫が令和4(2022)年7月に実施した調査によると、62.4%が「飼料費が前年比30%以上増加した」と回答しました( 図表 特-16 ) 。

農林水産省では、とうもろこし等の飼料原料価格の上昇等により、配合飼料価格が高騰している状況を踏まえ、令和4(2022)年4月に決定した「コロナ禍における「原油価格・物価高騰等総合緊急対策」」(以下「総合緊急対策」という。)や、同年9月に閣議決定した予備費使用、同年10月に閣議決定した「物価高克服・経済再生実現のための総合経済対策」(以下「総合経済対策」という。)の一環として、各般の緊急対策を迅速に実施しました。

配合飼料に対しては、価格の上昇が畜産経営に及ぼす影響を緩和するため、生産者に補塡金が交付される配合飼料価格安定制度により、生産者、配合飼料メーカー等が拠出する通常補塡基金と、国と配合飼料メーカー等が拠出する異常補塡基金から、生産者に補塡金を交付し、生産者の負担軽減を図っています( 図表 特-17 ) 。

また、総合緊急対策において、異常補塡基金への435億円の積み増しを措置した上で、令和4(2022)年度第1四半期 (令和4(2022)年4～6月)及び第2四半期 (同年7～9月)の異常補塡の発動基準を特例的に引き下げました。さらに、総合経済対策において、異常補塡基金への103億円の積み増しを措置しました。

くわえて、予備費を活用し、生産コスト削減や飼料自給率の向上に取り組む生産者に対し、令和4(2022)年度第3四半期 (令和4(2022)年10～12月)の実質的な飼料コストを第2四半期と同程度の水準まで抑制する緊急対策を実施したほか、酪農経営については、購入粗飼料等の高騰の影響を受け生産コストが上昇していることから、国産飼料の利用拡大や生産コスト削減に取り組む生産者に対し、コスト上昇分の一部を補塡する対策を講じました。

このほか、令和5(2023)年3月に閣議決定した「物価高克服に向けた追加策」としての予備費使用においては、令和4(2022)年度第4四半期 (令和5(2023)年1～3月)については、配合飼料価格が前期とほぼ同水準で推移すると見込まれること等を踏まえ、第3四半期の緊急対策を拡大することで、酪農や養鶏等、様々な畜種の飼料コストを抑制することとしました。また、配合飼料に加え購入粗飼料の高騰や需要の減少等により特に収益性が悪化している酪農経営について、引き続き消費・輸出拡大等に取り組みつつ、購入粗飼料等のコスト上昇に対する補塡等を行うこととしました。さらに、令和5(2023)年度第1四半期 (令和5(2023)年4～6月)以降については､配合飼料価格が高止まりする中、畜産経営への影響を緩和するため、配合飼料価格安定制度に新たな特例を創設することとしました。

これらの緊急対策により飼料価格高騰の影響を受ける畜産経営への影響緩和が進められている一方、過度に輸入に依存する構造の転換を着実に進めていくことが課題となっています。

(耕畜連携への支援を強化)

水田では、米の収穫に伴い、稲わらやもみ殻といった利用価値の高い副産物が産出されており、家畜の飼料や敷料等の有用な資源として活用されています。また、家畜の飼養に伴い排出される家畜排せつ物は堆肥にすることにより、肥料や土壌改良剤等の有用な資源として活用されています。

生産資材価格が高騰し、耕種農家・畜産農家双方の経営に影響が見られる中、耕種農家と畜産農家が連携し、飼料作物と堆肥を循環させる「耕畜連携」の取組について、その重要性が一層高まっています。

農林水産省では、国産稲わらの収集に必要な機械の導入等を支援しているほか、畜産サイドと耕種サイドが長期の利用・供給契約に基づき、国産飼料を供給するなど、国産飼料の利用拡大のための新たな枠組みの構築等を支援しています。

(2) 肥料価格高騰への対応

(肥料原料の調達不安定化や価格高騰に対応し、緊急対策を実施)

我が国の農業経営において、令和3(2021)年の経営費に占める肥料費の割合は営農類型により異なるものの、約4～18%となっています。我が国は化学肥料原料の大部分を海外に依存しているため、供給量や肥料価格が国際情勢の影響を受けやすい構造となっています。

こうした中、令和3(2021)年秋以降、肥料原料の国際価格が上昇するとともに既存の輸入先国からの原料調達が困難となり、我が国の農業経営への影響が懸念される事態となったこと等を受けて、農林水産省では、令和4(2022)年4月の総合緊急対策や、同年7月の予備費を使用した対策、同年10月の総合経済対策等により、肥料供給の安定化や価格高騰の影響緩和を図るための様々な対策を講じました。

このうち、総合緊急対策においては、中国やロシア等これまで輸入してきた国からの原料調達が停滞したことから、モロッコ等の代替国からの調達に要する掛かり増しのコスト(海上輸送費等)に対し支援措置を講ずるとともに、国内の農業者に対しては、慣行の施肥体系から肥料コスト低減体系への転換を進める取組に対する支援を拡大しました。

また、予備費を使用した対策では、肥料価格高騰による農業経営への影響を緩和するため、化学肥料使用量の低減に向けた取組を行う農業者に対し、肥料費上昇分の7割を支援する新たな対策を講じました。

さらに、肥料原料の大部分を海外に依存している中で、調達先国からの供給途絶等により肥料原料の需給が逼迫 (ひっぱく) した場合にも生産現場への肥料の供給を安定的に行うことができるよう、経済安全保障推進法 [10] における特定重要物資として肥料を指定し、主要な肥料原料の備蓄を行う仕組みを創設しました。総合経済対策では、肥料原料の備蓄に要する保管経費と保管施設の整備費を支援するための基金を創設するとともに、肥料の国産化に向けて、畜産業由来の堆肥や下水汚泥資源の肥料利用を推進することとし、畜産農家や下水道事業者、肥料製造業者、耕種農家等が連携した取組や施設整備等を支援しています。

くわえて、国内資源の肥料利用の推進については、関係事業者間の連携が重要となることから、農林水産省では、令和4(2022)年12月に、これら関連事業者に関する情報を一元的に収集し、互いに閲覧できるマッチングサイトを開設しました。また、令和5(2023)年2月には国内肥料資源の利用拡大に向けた全国推進協議会を設立し、各地域において関係事業者の連携を創出していくためのマッチング会合の開催等を進めることとしています。

これらの対策により、現下の肥料価格高騰による影響を緩和しつつ、肥料の安定供給に向けた対応が進められています。一方、輸入の安定化・多角化や過度に輸入に依存する構造の転換を着実に進めていくことが課題となっています。

(肥料原料の安定供給を働き掛け)

政府は、肥料原料の代替国からの調達のため、外交面での取組を推進しています。令和4(2022)年5月には、モロッコに対しりん酸アンモニウムの安定供給に向けた働き掛けを行いました。また、令和4(2022)年6月及び令和5(2023)年1月に、カナダに対し塩化加里の安定供給に向けた働き掛けを行ったほか、令和4(2022)年7月に、マレーシアに対し尿素の安定供給について働き掛けを行いました。

(3) 燃料価格高騰への対応

(燃料価格の高騰に対し、施設園芸農家等向けの支援策を実施)

我が国の施設園芸経営において、令和3(2021)年の経営費に占める燃料費の割合は約2～3割となっています。

重油等の燃油は、その価格が為替相場や国際的な市況等の影響で大きく変動することから、今後の価格の見通しを立てることが困難な生産資材です。また、重油価格指数は、令和3(2021)年3月以降、おおむね前年を上回って推移しています( 図表 特-18 ) 。

燃油価格高騰による農業経営への影響については、公庫が令和4(2022)年7月に実施した調査によると、34.4%が「燃料動力費が前年比30%以上増加した」と回答しました( 図表 特-19 ) 。

農林水産省では、燃料価格の高騰を踏まえ、令和4(2022)年3月に取りまとめた「原油価格高騰に対する緊急対策」や同年10月の総合経済対策において、燃料高騰の影響を受ける施設園芸農家等に対する支援策を講じました。

原油価格高騰に対する緊急対策においては、計画的に省エネルギー化等に取り組む産地を対象に、農業者と国で基金を設け、A重油・灯油の価格が一定の基準を超えた場合に補塡金を交付する施設園芸等燃油価格高騰対策について、農業者が行う積立ての上限を引き上げることにより、セーフティネット機能を強化するほか、省エネ機器等の導入を支援する産地生産基盤パワーアップ事業(施設園芸エネルギー転換枠)について支援枠の拡充等を行いました。

また、総合経済対策においては、施設園芸等燃料価格高騰対策について、LPガスやLNG(液化天然ガス)も対象に追加する拡充を行ったほか、省エネ機器等の導入支援についても引き続き行いました。

(電気料金の高騰に対し、農業水利施設への支援を実施)

食料の安定供給に不可欠な公共・公益性の高いインフラである農業水利施設 [11] は、維持管理費に占める電気料金の割合が大きく、エネルギー価格高騰による影響を受けやすくなっています。

このため、農林水産省では、昨今の電気料金の急激な高騰を踏まえ、農業水利施設の省エネルギー化を進めるとともに、エネルギー価格高騰の影響の緩和に向け、農業水利施設の省エネルギー化に取り組む土地改良区等の施設管理者に対し、令和4(2022)年度全体の電気料金高騰分の7割を支援する対策を講じました。

また、電気料金が引き続き高騰している状況を踏まえ、令和5(2023)年3月の「物価高克服に向けた追加策」としての予備費使用において、同様の支援策を同年9月まで実施することとしています。

(4) 食品原材料価格高騰への対応

(食品企業では、原材料価格の高騰等が大きく影響)

食品企業における原材料価格高騰等に伴うコストの増加について、公庫が令和5(2023)年1月に実施した調査によると、コストが前年同期と比較して2割以上増加したと回答した食品関係企業の割合は、製造業が37.7%と最も高く、次いで飲食業が31.0%となっており、食品企業の経営に大きな影響を及ぼしていることがうかがわれます( 図表 特-20 )。

(輸入小麦の価格を抑制)

輸入小麦の政府売渡価格は、国際相場の変動の影響を緩和するため、4月期と10月期の年2回、価格改定を行っていますが、ロシアによるウクライナ侵略等を受け、令和4(2022)年10月期と令和5(2023)年4月期に価格高騰対策を実施しました。

令和4(2022)年10月期には、輸入小麦の買付価格が、同年3月以降、ウクライナ侵略を受けて急騰した後、同年6月以降には下落し急激に変動したことから、通常6か月間の算定期間を1年間に延長してその影響を平準化することとし、同年10月期の政府売渡価格は同年4月期の価格(5銘柄加重平均で7万2,530円/t)を適用し、実質的に据え置く緊急措置を実施しました( 図表 特-21 )。

また、令和5(2023)年4月期には、物価上昇全体に占める食料品価格上昇の影響が    高まっていたことを受け、価格の予見可能性、小麦の国産化の方針、消費者の負担等を総合的に判断した結果、ウクライナ侵略直後の急騰による影響を受けた期間を除く直近6か月間の買付価格を反映した水準まで上昇幅を抑制し、令和4(2022)年10月期と比べて5.8％上昇となる7万6,750円/tとする激変緩和措置を実施しました。

(輸入小麦の国産小麦・米粉への原材料切替えを促進)

ロシアによるウクライナ侵略等を背景として、食品製造業者等が使用している輸入食品原材料の価格が高騰しています。このため、総合緊急対策の一環として、国産小麦・米粉等への原材料の切替え、価格転嫁に見合う付加価値の高い商品への転換や生産方法の高度化による原材料コストの抑制等の取組を緊急的に支援しました。

(国産小麦の供給体制を整備)

国際的に小麦等の供給懸念が生じ価格が高騰する中、輸入依存度が高い小麦の安定供給体制を緊急的に強化するため、総合緊急対策の一環として、生産面において作付けの団地化、営農技術・機械の導入等を支援するとともに、流通面において一時保管等の安定供給体制の構築を支援しました。

(小麦・大豆・飼料作物の国産化を推進)

小麦・大豆・飼料作物や加工・業務用野菜の国産化を推進するため、令和4(2022)年11月に取りまとめた「食料品等の物価高騰対応のための緊急パッケージ」に基づき、小麦・大豆等の国内生産の拡大や安定供給のための施設整備、国産原料への切替えに取り組む食品製造事業者等の新商品開発に対する支援、水田の畑地化を強力に推進するとともに、耕畜連携の取組等による国産飼料の生産・利用拡大等を支援しました。

(5) 食品アクセスの確保に向けた対応

(食品アクセスの確保に向けた対応を推進)

食品アクセスの確保に向けた対応を推進するため、農林水産省は、食品ロス削減の取組を強化するとともに、こども食堂等へ食品の提供を行うフードバンクやこども宅食に対する支援、共食の場の提供支援等を実施し、農林水産省を中心に関係省庁が連携して生活困窮者への食品支援の取組を行っています。また、フードバンクを通じてこども食堂等に政府備蓄米を無償交付し、支援を強化しています。

(6) コスト上昇分の適切な価格転嫁に向けた対応

(農業生産資材価格の上昇と比べて農産物価格の上昇は緩やか)

農業経営体が購入する農業生産資材価格に関する指数である農業生産資材価格指数については、令和4(2022)年1月以降、飼料や肥料等が上昇したことにより上昇傾向で推移しており、令和5(2023)年2月時点では121.9となっています( 図表 特-22 )。

一方、農業経営体が販売する農産物の生産者価格に関する指数である農産物価格指数については、令和4(2022)年1月以降、鶏卵や雑穀等が上昇したことによりやや上昇傾向で推移しており、令和5(2023)年2月時点では108.3となっています( 図表 特-23 )。

両者の推移を比較すると、農産物価格指数の上昇率は、農業生産資材価格指数の上昇率と比べて緩やかな動きとなっています。飼料や肥料原料の高騰等により生産資材価格の高騰が続く一方、農産物価格への転嫁は円滑に進んでいないことがうかがわれます。

農業経営の安定化を図り、農産物が将来にわたり安定的に供給されるようにするためには、生産コストの上昇等を適切な価格に反映し、経営を継続できる環境を整備することが重要となっています。

(コスト高騰に伴う農産物・食品への価格転嫁が課題)

農産物の価格については、品目ごとにそれぞれの需給事情や品質に応じて形成されることが基本となっていますが、流通段階で価格競争が厳しいこと等、様々な要因で、農業生産資材等のコスト上昇分を適切に取引価格に転嫁することが難しい状況にあります。

公益社団法人日本農業法人協会 (にほんのうぎょうほうじんきょうかい) が令和4(2022)年11～12月に実施した調査によると、農業生産資材等のコスト高騰を受け「値上げ(価格転嫁)した」と回答した農業者の割合は13.5％、「改定していない(値上げできなかった)」又は「値下げした」と回答した農業者の割合は55.0%となっています( 図表 特-24 )。また、値上げ(適正な価格形成)の実現に向けた取組・努力については、「日頃から交渉相手と情報を密に共有している」の回答が最も多く、次いで「値上げ交渉において、客観的な経営上の数値やその資料を用いて具体的に交渉している」となっています( 図表 特-25 )。

また、中小企業庁が令和4(2022)年9～11月に実施した調査 [12] によると、食品製造業(中小企業)におけるコスト増に対する価格転嫁の割合は45.0%となっています。

生産資材や原材料の価格高騰は、生産者・食品企業の経営コストの増加に直結し、最終商品の販売価格まで適切に転嫁できなければ、食料安定供給の基盤自体を弱体化させかねません。

このため、飼料、肥料、燃油等の生産資材や原材料価格の高騰等による農産物・食品の生産コストの上昇等について、消費者の理解を得つつ、事業者を始めフードチェーン全体で、適切な価格転嫁のための環境整備を進めていくことが必要です。

(農業経費の動向等を適時に開示していくことも重要)

取引先との値上げ交渉においては、飼料費や肥料費等、客観的な経営上の数値を示すなど、合理的な根拠を持って協議を行うことが重要です。

令和2(2020)年の農業経営体数107万6千経営体のうち、青色申告を実施 [13] している農業経営体数は、38万2千経営体(35.5%)となっており、適切な経営管理や価格交渉力の前提となる農業経費の正確な把握等に課題があることがうかがわれます。

農業者が農産物の適切な価格転嫁を図っていくためには、生産原価を始めとした経営内容の把握を的確に行い、取引先に対して農業経費の動向等を適時に開示していくことも重要となっています。

(適切な価格転嫁のための取組を推進)

政府は、令和3(2021)年に決定した「パートナーシップによる価値創造のための転嫁円滑化施策パッケージ」に基づき、中小企業等が賃上げの原資を確保できるよう、取引事業者全体のパートナーシップにより、労務費、原材料費、エネルギーコストの上昇分を価格に適切に転嫁できる環境整備に取り組んでいます。具体的には、公正取引委員会において、労務費、原材料費、エネルギーコスト等のコスト上昇分を取引価格に反映せず、従来どおりに取引価格を据え置く行為が疑われる事案が発生していると見込まれる業種として、食料品製造業や飲食料品卸売業、飲食料品小売業を含む調査対象業種を選定し、独占禁止法 [14] 上の「優越的地位の濫用」に関する緊急調査を行い、具体的な懸念事項を明示した注意喚起文書を送付するなど、コスト上昇分を適正に転嫁できる環境の整備を進めています。

農林水産省では、食品製造業者と小売業者との取引関係において、問題となり得る事例等を示した「食品製造業者・小売業者間における適正取引推進ガイドライン」を策定し、これを普及することで、取引上の法令違反の未然防止、食品製造業者や小売業者の経営努力が報われる健全な取引の推進を図っています。

また、令和4(2022)年4月には、食品製造業者や食品小売業者に対して、コスト上昇の取引価格への適正な反映について、農林水産大臣名で「食品等の流通の合理化及び取引の適正化に関する法律」に基づく協力要請を行っています。

さらに、食品の値上げには、消費者の理解が不可欠であるため、食料供給コストの上昇の背景等を理解してもらうための広報活動等を進めており、コストが上昇している品目(牛乳等)に着目した動画を作成し、Webサイトでの情報発信を行うとともに、店舗等で活用できるポスターを作成・公表しています。

このほか、農業生産資材等の価格が高騰する中で、国産農畜産物の生産コスト上昇分の転嫁が課題となっていることを踏まえ、フランスの「農業及び食料分野における商業関係の均衡並びに健康で持続可能で誰もがアクセスできる食料のための法律」(以下「Egalim法 [15] 」という。)や、農業生産者と取引相手との適正な取引関係を強化する法律(以下「Egalim2法」という。)の内容や執行状況等の調査を行っています。

→第1章第4節、第2章第1節及び第2章第7節を参照

第3節 将来を見据えた食料安全保障の強化

(食料安定供給・農林水産業基盤強化本部への改組により体制を強化)

農林水産業・地域が将来にわたって国の活力の源となり、持続的に発展するための方策を幅広く検討するために、平成25(2013)年5月に設置された「農林水産業・地域の活力創造本部」(本部長は内閣総理大臣)については、令和4(2022)年6月に「食料安定供給・農林水産業基盤強化本部」に改組されました。

同本部では、我が国の食料の安定供給・農林水産業の基盤強化を図ることにより、スマート農林水産業の推進、農林水産物・食品の輸出促進、農林水産業のグリーン化等による農林水産業の成長産業化及び食料安全保障の強化を推進するための方策を総合的に検討することとしています。

(食料安全保障強化政策大綱を決定)

昨今、気候変動等による世界的な食料生産の不安定化や、世界的な食料需要の拡大に伴う調達競争の激化等に、ウクライナ情勢の緊迫化等も加わり、輸入する食品原材料や生産資材の価格高騰を招くとともに、産出国が偏り、食料以上に調達切替えが難しい化学肥料の輸出規制や、新型コロナウイルス感染症の感染拡大の影響に伴う国際物流の混乱等による供給の不安定化も経験するなど、食料安全保障の強化が国家の喫緊かつ最重要課題となっています。

これを受けて、政府は令和4(2022)年度に各般の対策を講じていますが、特に近年の急激な食料安定供給リスクの高まりを鑑みれば、食料安全保障の強化に向けた施策を継続的に講ずることにより、早期に食料安全保障の強化を実現していく必要があります。

このため、食料安定供給・農林水産業基盤強化本部では、令和4(2022)年12月に「食料安全保障強化政策大綱」(以下「大綱」という。)を決定し、継続的に講ずべき食料安全保障の強化のために必要な対策とその目標を明らかにしました( 図表 特-26 )。

また、食料安全保障の強化に向け、過度な輸入依存からの脱却に向けた構造転換とそれを支える国内の供給力の強化を実現するためには、農林水産業・食品産業の生産基盤が強固であることが前提となることから、大綱では、食料安全保障の強化のための対策に加え、スマート農林水産業等による成長産業化、農林水産物・食品の輸出促進、農林水産業のグリーン化についても、改めてその目標等を整理し、その実現に向けた主要施策を取りまとめました。

(食料・農業・農村基本法の検証・見直しに向けた検討)

我が国農政の基本方向を示す食料・農業・農村基本法(以下「基本法」という。)は、平成11(1999)年の制定から約20年が経過し、生産者の減少・高齢化等、国内の農業・流通構造の変化に加え、世界的な食料情勢の変化や気候変動に伴い、食料安全保障上のリスクが、基本法制定時には想定されなかったレベルに達しています。

このため、令和4(2022)年9月に農林水産大臣から食料・農業・農村政策審議会に諮問し、新たに設置された「基本法検証部会」において、有識者からのヒアリングや施策の検証等、消費者、生産者、経済界、メディア、農業団体等の代表から成る委員による活発な議論が行われています。

(食料安全保障の強化に向けた構造転換対策を推進)

食料安全保障については、国内の農業生産の振興を図りながら、安定的な輸入と適切な備蓄を組み合わせて強化していくこととしています。そうした中、農林水産物・食品の過度な輸入依存は、原産国の不作等による穀物価格の急騰や、化学肥料原料産出国の輸出規制による調達量の減少等が生じた場合に、思うような条件での輸入ができなくなるなど、平時でも食料の安定供給を脅かすリスクを高めることとなります。

一方、小麦や大豆、米粉等の国産の農林水産物については、品質の向上が進む中で、海外調達の不安定化とあいまって、活用の拡大が期待されるものがあります。飼料については、牧草、稲わら等の粗飼料を中心に国内の生産や供給の余力があり、畜産農家による粗飼料生産に伴う労働負担軽減、生産する耕種農家と利用者である畜産農家との連携や広域流通の仕組み、利用者の利便を考慮した提供の在り方等を実現することにより、活用の更なる拡大が期待されています。そのほか、子実用とうもろこし等の穀物等、輸入に代わる国産飼料の開発・普及等が期待されています。

また、肥料についても、国内には、畜産業由来の堆肥や下水汚泥資源があり、これらの有効活用が期待されるほか、化学肥料の使用量の低減や、国内で調達できない肥料原料の備蓄等の取組の重要性が高まっています。

このため、農林水産物・生産資材ともに、過度に輸入に依存する構造を改め、生産資材の国内代替転換や備蓄、輸入食品原材料の国産転換等を進め、耕地利用率や農地集積率等も向上させつつ、更なる食料安全保障の強化を図ることとしています。

(農業生産資材の国産化を推進)

農業生産資材について、例えば化学肥料原料は、大部分を輸入に依存しており、その安定供給に向けて肥料原料の備蓄等の重要性が増しています。一方、国内には、畜産業由来の堆肥や下水汚泥資源が存在しており、これらの国内資源の有効活用による化学肥料の使用低減は、環境への負荷低減にも資するなど、将来にわたって持続可能な生産への転換を実現するものとなります。そのほかにも、施設園芸等で使用する燃料や、電気等のエネルギーの使用でも同様のことが言えます。

また、飼料、特に牧草、稲わら等の粗飼料は、国内でもまだ生産余力がある中で、海外への依存を減らすことで、家畜の生産基盤を強靱 (きょうじん) なものにするとともに、耕畜連携により、粗飼料の生産時に、家畜排せつ物を堆肥として土壌還元することで、環境にやさしい持続的な生産システムの確立を図ることができます。

こうしたことを踏まえ、肥料については、国内資源の肥料利用拡大への支援、土壌診断・堆肥の活用等による化学肥料の使用低減、肥料原料の備蓄に取り組むこととしています。

飼料については、耕種農家と畜産農家の連携への支援等、国産飼料の供給・利用拡大等を促進することとしています。

このほか、施設園芸や畜産・酪農によるヒートポンプの省エネルギー技術等の導入を支援することとしています。

(輸入原材料の国産転換や海外依存の高い農作物の生産拡大を推進)

これまでは、価格やロット等の面で利用しやすい輸入原材料が多く使用されていましたが、近年、世界的な食料需要の増加に伴う国際的な調達競争の激化等により、平時でも思うような条件で調達できない場合が出てきています。

一方、国内には、例えばパンや麺類等の米粉・小麦製品や、豆腐等の大豆加工品等、国産の活用・消費が見込まれるものがあります。

こうしたことを踏まえ、持続可能な食料供給の仕組みを構築するため、小麦・大豆等の国内生産の拡大や安定供給のための施設整備支援、水田の畑地化等を強力に推進するとともに、米粉の普及に向けた設備投資等を支援することとしています。また、食品製造事業者に対して、国産原材料への切替えを促すための対策を講ずることとしています。

(農業生産資材等の価格高騰等の影響を緩和する対策を実施)

輸入原材料や農業生産資材の国際価格が高騰し、予断を許さない状況が続く中、すぐには最終商品の販売価格への転嫁ができるわけではないこと等から、価格高騰の影響を受ける農林漁業者に対し、その経営への影響を緩和するため、施設園芸等燃料価格高騰対策、肥料価格高騰対策、配合飼料価格高騰対策、公庫による資金繰り支援等の措置を講じています。

また、農業生産資材の価格高騰は生産者等の経営コストの増加に直結し、最終商品の販売価格に適切に転嫁できなければ、食料安定供給の基盤自体を弱体化させかねません。このため、国民各層の理解と支持の下、生産・流通経費等を価格に反映しやすくするための環境の整備を図ることとしています。さらに、全ての消費者が、いかなる時にも食料を物理的・社会的・経済的に入手できる環境が維持されることが重要ですが、食品価格の高騰は、これに支障を与えるおそれがあります。

こうしたことを踏まえ、食料・農林水産業に対する国民理解の醸成を図るとともに、食品ロス削減の取組の強化、こども食堂等へ食品の提供を行うフードバンクや、こども宅食による食育の取組に対する支援や共食の場の提供支援等を実施し、農林水産省を中心に関係省庁が連携して価格高騰下で日常的に食品へのアクセスがしづらくなっている者への対策を実施することとしています。

(地域農業を支え、雇用の受け皿となる担い手の経営発展を後押し)

少子高齢化、人口減少により、農業従事者の高齢化が進行し、今後一層の担い手の減少が見込まれる中、労働力不足等の生産基盤の脆弱 (ぜいじゃく) 化が深刻な課題となっています。令和4(2022)年の基幹的農業従事者数の年齢構成を見ると、50代以下は全体の約21％(25万2千人)となっており、今後10年から20年先を見据えると、基幹的農業従事者数が大幅に減少することが見込まれ、少ない経営体で農業生産を支えていかなければならない状況となっています( 図表 特-27 )。

こうした中、農業の生産現場では、農業経営体が、地域の信頼を得て、農地を引き受けながら徐々に経営拡大・高度化を図り、雇用の受け皿となるなど地域農業・農村社会の維持・発展に欠かせない存在となっているモデル的な事例が全国各地で出てきています。

人口減少・高齢化が更に進展する中、より少ない担い手が、農村社会を支える多様な経営体と連携して生産基盤を維持・強化していくためには、モデル的な農業経営体の創出を促進するとともに、こうした経営体をサポートしていく体制の構築が必要となっています。

(「地域計画」の策定や農地の集積・集約化を推進)

 食料の安定的な供給については、安定的な輸入と適切な備蓄を組み合わせつつ、国内の農業生産の増大を図ることを基本とすることとしており、国内農業が様々な課題を抱えている中で、その力が衰退することなく将来にわたって発揮され、また、その力が増進していくように効率的に取り組んでいく必要があります。

そのためには、国内で農業を営むための基盤が確保されていることが不可欠であり、特に農地は、食料生産の基盤であり食料安全保障の根幹を成すものとして、将来にわたって持続的に確保する必要があります。

令和4(2022)年5月に成立した改正農業経営基盤強化促進法 [16] では、市街化区域を除き、基本構想を策定している市町村において、これまでの人・農地プランを土台とし、農業者等による話合いを踏まえて、農業の将来の在り方や目指すべき将来の農地利用の姿を明確化した目標地図を含めた「地域計画」を策定することとしています。

策定された地域計画を実現していくため、農地中間管理機構(農地バンク)を活用した農地の集積・集約化 [17] を推進していくこととしています。

食料安全保障上、国内での増産が求められる小麦、大豆、野菜、飼料等の生産に転換することが重要となっているところ、地域計画の策定に当たっては、地域でどのような農作物を生産するのかを含めて検討の上、需要に応じた生産を推進していくことが重要となっています。

(今後の食料安全保障の強化に向けて)

国際的な情勢の変化や食料供給の不安定化等により、我が国における食料安全保障上のリスクは高まっています。一方、我が国の人口減少は、農村部で先行して進展しており、農業従事者についても高齢化が著しく進展し、生産基盤が弱体化しています。また、人口減少と高齢化により、需要の減少が見込まれ、国内の食市場が急速に縮小しています。

世界的な食料情勢の変化に伴う食料安全保障上のリスクの高まり等により、我が国の食料・農業・農村を取り巻く情勢は大きく変化しており、国内の生産基盤を維持・強化し、将来にわたって食料を安定的に供給していく上で、ターニングポイントを迎えています。

こうした中、近年では、食料や農業生産資材の安定的な輸入に課題が生じており、食料の安定供給を実現するため、麦や大豆、飼料作物、加工・業務用野菜等の海外依存の高い品目や農業生産資材の国内生産の拡大等を効率的に進めるとともに、輸入の安定化や備蓄の有効活用等に取り組むことも必要となっています。

また、国民一人一人の食料安全保障の確立を図ることも重要です。食料を届ける力の減退が見られる中、全ての国民が健康的な食生活を送るための食品アクセスの改善に向けた取組を進めるとともに、適切な価格形成に向けたフードシステムの構築に向け、農業者等による適切なコスト把握等の経営管理と併せ、フードチェーンの各段階での事業者による取組や、消費者の理解を得ることも重要です。

さらに、農業従事者が大幅に減少することが予想される中で、今日よりも相当程度少ない農業経営体で国内の食料供給を担う必要が生じてきます。このため、農地の集積・集約化や農業経営の基盤強化、スマート農業、新品種の導入等によって、国民に対する食料供給の役割を担うとともに、経営的にも安定した農業経営体を育成し生産性の向上を図ることが必要です。

くわえて、気候変動や持続可能性に関する国際的な議論の高まりに対応しつつ、将来にわたって食料を安定的・持続的に供給できるよう、より環境負荷の低減に貢献する農業・食品産業への転換を目指す必要があります。

その上で、今後の食料安全保障の強化に向けては、不測の事態が発生した場合の対応の検討と、平時から食料安定供給に関するリスクの把握・対応を的確に行うとともに、我が国の農業・食品産業をリスクに強い構造へと転換し、食料安全保障の強化に向けた施策を着実に推進し、食料の安定供給の確保に万全を期していくことが求められています。

→第1章第2節、第2章第2節、第2章第4節、第2章第6節、第2章第7節、第2章第8節及び第2章第9節を参照

[1]   用語の解説(1)を参照

[2]  第1章第2節を参照

[3]  国際市場における五つの主要食料(穀物、肉類、乳製品、植物油及び砂糖)の国際価格から計算される世界の食料価格の指標

[4]  用語の解説(1)を参照

[5]  用語の解説(1)を参照

[6]  トピックス6を参照

[7]  第1章第4節を参照

[8]  用語の解説(1)を参照

[9]  第1章第6節を参照

[10]  正式名称は「経済施策を一体的に講ずることによる安全保障の確保の推進に関する法律」

[11]  用語の解説(1)を参照

[12]  中小企業庁「価格交渉促進月間(2022年9月)フォローアップ調査」(令和4(2022)年12⽉公表)

[13]  現金主義を含む。

[14]  正式名称は「私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律」

[15]  食料全体会議「 É tats g énéraux de l’ alim entation」での議論を基に制定されたことから、Egalim法と称されている。

[16]  正式名称は「農業経営基盤強化促進法等の一部を改正する法律」

[17]  用語の解説(1)を参照