1.近代までの開発【事業に至る経緯】
水郷地帯の苦難
千葉県香取市佐原（さわら）一帯は、利根川（とねがわ）対岸の潮来市（いたこし）と並んで日本を代表する水郷地帯で、古くから、洪水の猛威にさらされてきました。中世には、一帯は大湿地帯で、雨が降るたびに田畑の作物は水に浸かってしまったといいます。
江戸時代の初めには、東京湾へと注ぎ込んでいた利根川が、現在の銚子（ちょうし）から太平洋へと注ぐ流れへと付け替えられ、佐原地区も大きな影響を受けました。すぐそばを利根川が流れるようになったことで、佐原は、江戸への水運の中継点となり、千石船（せんごくぶね）が行き交う港として栄えるようになります。しかし、一方、川に集まる水の量も従来とは比べものにならないほど増加し、洪水の被害も、以前にも輪をかけて増加しました。
明治の中ごろから終りにかけて、舟運が衰えると、河川改修は、堤防を高くし、護岸工事を施すという工法に変わっていき、昭和の始めには、利根川の支流河口に逆流を防ぐための水門が造られました。このため、利根川から水が溢れ出すのを防ぐことは可能となりましたが、行き場を失った支流の水は、周辺の農地に溢れ出し、洪水を引き起こしました。昭和11年には、支流である大須賀川（おおすががわ）と小野川の水が溢れ出し、利根川沿岸の水田3,200haの1／2が水をかぶり、約700haが収穫ゼロ、400haが平年の半分以下という大水害が起こっています。
用水不足・排水不良の辛苦
九十九里（くじゅうくり）海岸に沿って弓のような弧を描く九十九里平野は、広大な平野でありながら川が少なく、少しの日照りでもはげしい水争いが起こるほど水が不足する地域でした。
農地の開発に手が付けられたのは、中世以降のことといわれ、鎌倉時代、現在の一宮町、睦沢町、長生村、いすみ市（旧岬町）のほぼ全域は、「玉前（たまさき）荘」という荘園として開発が行われていたようです。このころの九十九里平野には、いくつもの湖沼が広がり、一面の湿地帯が広がっていたと考えられています。平野の開拓は、これらの湖沼の干拓によって進められました。
しかし、川がなく、十分な水を得ることができないこの平野では、こうして開発が進んでいくと、同時に激しい水不足に襲われるようになります。干拓された農地も、水はけが悪かったり、反対に砂地のため、水がすぐ抜けてしまったりと、非常に条件の悪いものでした。
江戸時代以降、イワシの地引網漁業の隆盛などで人口が増えたこともあり、新田開発に拍車がかかると、用水不足、排水不良の悪条件は、さらに悲惨なありさまとなります。何年に1回か訪れる大渇水や大雨の際には、各地で激しい水争いが発生しました。
九十九里平野の水争いは、江戸時代から昭和に至るまでに50数回記録されていますが、これは訴訟をともなうような大きな争いであり、小さな水争いはより頻繁に起こっていたといいます。明治27年には、栗山川（くりやまがわ）の水をめぐって両岸の農民2百数十名が、手に鍬、鋤、竹やり、日本刀、仕込杖などを持ち白装束（しろしょうぞく）を着て激突する事態となり、不幸にも2人の犠牲者が出ています。昭和8年の干ばつでは、ある農民が水利組合長を刀で切りつけたり、農民が大勢押しかけ村長宅から米を強奪したりというような話も残っています。こうした激しい水争いの記録は、農民の暮しの深刻さを如実にあらわしているといえるでしょう。
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