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農林水産省

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概要

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直接支払導入の必要性

高齢化が進行する中、農業生産条件が不利な地域があることから、耕作放棄地の増加等により公益的機能の低下が特に懸念されている中山間地域等において、耕作放棄の発生を防止し公益的機能を確保するという観点から、既存の政策との整合性を図りつつ、直接支払いの実現に向けた具体的検討を行う必要がある。

基本的考え方

  1. 導入の必要性、制度の仕組みについて広く国民の理解を得るとともに、WTO協定上「緑」の政策とすることが必要。
  2. 明確かつ客観的基準の下に透明性を確保しながら実施することが必要。
  3. 国と地方公共団体が緊密な連携の下に実施することが必要。
  4. 制度導入後も、中立的な第三者機関による実施状況の点検、政策効果の評価、基準の見直し等が必要。

各項目についての検討状況

1.対象地域

対象地域は、特定農山村法等の指定地域のうち、傾斜等により生産条件が不利で、耕作放棄地の発生の懸念の大きい農用地区域内の一団の農地とし、指定は、国が示す基準に基づき市町村長が行う。

(1)対象とする地域振興立法の範囲

  • 地域振興立法として、従来から中山間地域対策を講じてきた特定農山村法、山村振興法、過疎法、半島振興法、離島振興法の5法とすることが適当ではないか。
  • 沖縄、奄美、小笠原の特別法の取扱いについては、引き続き検討。

(2)畑地の扱い等

  • 畑(肥培管理された牧草地を含む。)についても、土壌侵食防止等の機能は大きく、対象とすることが適当ではないか。水田のけい畔も対象とすることが適当ではないか。
  • 採草放牧地については、どのように生産費格差をみるのか等の問題があり、引き続き検討。

(3)農業生産条件の不利性を示す基準

ア     傾斜度等
傾斜地については、急傾斜地(田:01月20日、畑:15度以上)のみならず、緩傾斜地(田:01月10日0、畑:8度以上)の一団の農地も対象とすることを検討してはどうか。
この場合、01月10日0という基準が適当かどうかについては、なお、引き続き検討。小区画・不整形の一団の水田も対象とすることを検討してはどうか。

イ     その他の条件

(ア)高齢化率及び耕作放棄率の高い一団の農地も一定の条件の下に対象とすることを検討してはどうか。

(イ)積算気温、積雪、標高等については、全国的な基準として採用することは困難ではないか。しかし、極端に気温が低いため、牧草しかできず、その収量も劣り耕作放棄の懸念が大きい地域については、対象とすることを検討してはどうか。

(4)地域の実態に応じた地域指定
対象地域は極力限定すべきとの意見がある一方、5法以外の地域でも自然的・社会的・経済的条件が不利な地域があることなどから、国庫補助率の引下げ等の歯止め策を講じた上で、一定の基準に基づき算定される管内農地の一定割合の範囲内で、地域の実態に応じた一定の基準に該当する地域を指定できる仕組みを検討してはどうかという意見があり、引き続き検討。

2.対象行為

対象行為は、耕作放棄の防止等を内容とする集落協定又は第3セクター等が耕作放棄される農地を引き受ける場合の個別協定に基づき、5年以上継続される農業生産活動等とする。

(1)農業生産活動等に加え、公益的機能の増進につながる行為も行ってはどうかという意見と農法の転換まで必要となる環境保全行為は要求すべきでないという意見があり、引き続き検討。

(2)協定違反の場合には、不可抗力の場合を除き、直接支払いの返還を求めることが適当ではないか。
(3)米の生産調整との整合性については、異なる意見があり、引き続き検討。

3.対象者

対象者は、協定に基づく農業生産活動等を行う農業者等とする。

(1)構造政策との整合性(零細農家の取扱い)
零細な農業構造を温存し我が国の構造政策を遅らせるので、対象者を一定規模以上の農業者等に限定すべきであるという意見に対しては、零細農家を排除すると集落協定が機能しなくなること等から、零細農家も対象とすべきという意見があり、引き続き検討。
また、零細農家を対象とする場合であっても、担い手が規模拡大する場合には上乗せ助成を検討すべきであるとの意見と、耕作放棄防止とは異なる視点を盛り込むべきではないとの意見があり、引き続き検討。

(2)高額所得者を除外すると集落協定が機能しなかったり、認定農業者が排除されてしまう恐れがあり、対象とすることが適当ではないか。

4.単価

単価は、中山間地域等と平地地域との生産条件の格差の範囲内で設定する。

(1)基本的考え方
構造政策の観点からは生産費格差の全てを単価とすることは必ずしも適当ではないという意見、平地地域の農業へ悪影響が出ないよう留意すべきという意見、農業構造が脆弱化している中山間地域等の現状を考慮すれば生産費格差の全てとすべきであるとの意見があり、引き続き検討。

(2)条件不利の度合に応じた段階的な単価設定
条件の不利度、生産条件の格差に応じて段階的に単価を設定することは、一律のバラマキではないことを示す上でも、国民の理解が得られる方法であり適当ではないか。

(3)直接支払いの額の上限

ア    直接支払いの額の上限を設定すべきであるという意見と、少数の担い手が多くの農地の受託等をする場合もあり、直接支払いの額の上限を設定すべきではないとの意見があり、引き続き検討。

イ     多数のオペレーターや構成員からなる第3セクター、生産組織等の場合には直接支払いの額の上限を設けないことが適当ではないかとの意見があった。

5.地方公共団体の役割

国と地方公共団体とが共同で、緊密な連携の下で直接支払いを実施する。

(1)実施主体
国が明確かつ客観的な枠組み・基準を示した上で、直接支払いに関する事業は市町村が自主性と責任を持ちつつ実施するのが適当ではないか。

(2)補助率等
次の3つの意見があり、引き続き検討。

[1]直接支払いの目的とする公益的機能は、都市住民にも山村の住民にも及ぶ利益であるから、全額国が負担してはどうか。
[2]国からの一定の助成に対し、都道府県なり市町村の裁量により嵩上げの助成を行うことなどで対応できるようにしてはどうか。
[3]以下から、地方公共団体も負担することが適当であるが、財政事情の苦しい地方公共団体が多いことから地方財政措置を講じてはどうか。

ア    地元も応分の負担をすることにより、自由度と責任をもった弾力的運用が可能となる。
イ    一義的には直接支払いの便益を多く受ける地方公共団体が負担すべきである。
ウ    農水省だけでできる政策ではなく、地方交付税の基準財政需要額の中で財政対策を手当すれば、市町村も負担できる。

6.期間

農業収益の向上等により、対象地域での農業生産活動等の継続が可能であると認められるまで実施する。

事業自体について5年間というくくりを設けて見直すとともに、当該集落が次の第2ステップへのマスタープランを作成した場合に次の段階の直接支払いの対象とすることが適当ではないかとの意見があった。

7.関連事項

森林についても高い公益的機能を有していることから、農地への直接支払いと同様の対策を検討すべきとの意見があったが、森林については、WTO農業協定の対象となっていないこと、森林の多くは傾斜地に存在し、平地との生産条件の格差の是正という制度になじまないこと、治山事業や造林補助事業が既に実施されていること等から、今回の検討対象にならないが、森林の公益的機能の維持に関する施策については、別途、林政全体の検討の中で、既存施策のレビューも含め幅広く検討されるべきである。

お問合せ先

農村振興局農村政策部中山間地域振興課
代表:03-3502-8111(内線5632)
ダイヤルイン:03-3501-8359