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農林水産省

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はじめに

21世紀においても活力ある農村地域を維持・発展していくためには、良好な生産基盤、生活基盤を有する持続的な農業・農村の形成が求められる。しかし、現状においては、人口の減少・高齢化の進展や生活基盤の立ち遅れが見られ、農業の振興を含め、地域全体の振興・活性化を図るための新たな対応が必要となっている。特に中山間地域等においては、他の地域に比べ過疎化・高齢化が急速に進行する中で、農業生産条件が不利な地域が多いことから、国土保全上重要な役割を果たしている農地等への管理が行き届かず、耕作放棄地の増加等により公益的機能の低下が懸念されている。

このような状況を踏まえ、食料・農業・農村基本問題調査会答申(平成10年9月)では、中山間地域等への直接支払いについて、「真に政策支援が必要な主体に焦点を当てた運用がなされ、施策の透明性が確保されるならば、その点でメリットがあり、新たな公的支援策として有効な手法の一つである。」とされ、その導入が提言されたところである。

その後、「農政改革大綱」(平成10年12月)がとりまとめられ、中山間地域等に対する直接支払いの枠組みが示されるとともに、その実現に向け第3者機関を設置し、具体的検討を行うこととされた。本検討会は、農政改革大綱においてまとめられた枠組みに基づき、本年 1月から制度運営の課題、適切な運用方法等につき検討を行ってきたところである。

以下は、中山間地域等における直接支払制度のあり方について、現段階までの検討状況を中間的に取りまとめたものである。この中には必ずしも意見の一致していない点もあるが、本検討会の議論を広く一般に周知し、最終とりまとめに向けて国民各層の意見を仰ぐとの見地から、中間的なものではあるが公表することとしたものである。

中山間地域等をめぐる事情

  1. 中山間地域等の重要性
    平野の外縁部から山間地に至る中山間地域等は、河川の上流域に位置し、傾斜地が多い等の立地特性から、農業生産活動等を通じ国土の保全、水源のかん養、良好な景観形成等の公益的機能を発揮しており、全国民の生活基盤を守る重要な役割を果たしている。
    また、中山間地域等は多様な食料の供給を担うとともに、豊かな伝統文化や自然生態系を保全し、都市住民に対して保健休養の場を提供する等多面的な機能を有している。
  2. 農業生産条件の不利性
    中山間地域等では、傾斜地が多く、まとまった耕地が少ないことから、零細規模農家が大半を占め、農業生産性が低い農業構造となっている。
    水田面積に占める傾斜水田(01月20日以上)の割合では、平地農業地域では6%にすぎないが、中間農業地域では18%、山間農業地域では24%も占めている。農業生産基盤整備率(田)では、平地農業地域が63%であるのに対し、中山間地域は45%と低く、農業生産基盤の整備が遅れている。
  3. 劣悪な定住条件
    中山間地域等の主業農家の平均農家所得をみると、農業条件の不利性、アクセス条件の悪さ等により、他の地域に比べて、農業所得、農外所得いずれも少ない状況にあるなど就業機会に恵まれていない。また、道路、汚水処理施設等の生活環境施設の整備が遅れている。
  4. 過疎化、高齢化による担い手の減少と集落機能の低下
    以上のような農業生産条件の不利性、劣悪な定住条件により、中山間地域等におい ては、平地に比べて、65歳以上の農業従事者割合が大きい(基幹的農業従事者に占める65才以上の者の比率;平地農業地域36%、中山間地域46%)など、高齢化の進行が著しく、担い手面での脆弱化が進んでいる。1995年農業センサスでは、過去5年間で世帯が減少した農業集落の割合は中間地域で38%、山間地域で44%となっており、また、平成22年には中山間地域の4割の集落で農家戸数が10戸以下になると推計されるなど集落機能の低下も懸念される。
  5. 耕作放棄の増加による公益的機能の低下
    定住条件については、農村工業等導入、山村振興事業、中山間総合整備事業等の対策が講じられてきたが、高齢化の進行等を背景に耕作放棄地の増大により農地の果たす公益的機能の低下が懸念されており、農業生産条件の不利性を補正する対策が必要となっている。
  6. WTO農業協定における条件不利地域への直接支払いの位置付け等
    1995年にWTO農業協定が成立、発効した。関税や輸出補助金等について一定の規律が導入されたほか、各国の国内農業政策についても、価格支持政策等から貿易歪曲効果の少ない政策へ移行すべきとされた。この中において条件不利地域への直接支払いは、一定の要件の下で削減対象外の「緑の政策」として位置付けられている。
    また、農業の持つ公益的機能については、1998年 3月に採択されたOECD農業大臣会合コミュニケにおいて、「農業活動は、食料や繊維の供給という基本的機能を越えて、景観を形成し、国土保全や再生できる自然資源の持続可能な管理、生物多様性の保全といった環境便益を提供し」、「この多面的性格を通じ、農村地域の経済的生活に特に重要な役割を果たしている。」とされたところである。

施策の基本的方向

1.直接支払導入の必要性

(1)公益的機能の維持
中山間地域等は、下流域の都市住民をはじめとした国民の生命・財産を守るという、いわば防波堤としての公益的役割を果たしている。しかし、中山間地域等においては、高齢化が進行する中、農業生産条件が不利な地域があることから、耕作放棄地の増加等により公益的機能の低下が特に懸念されている。耕作放棄が行われ農地が荒廃すれば、その復旧には多大のコストを要するものであり、21世紀へ健全な農地・国土を引き継いでいくためには、耕作放棄の発生を防止し公益的機能を確保することが喫緊の課題となっている。

(2)耕作放棄の直接の原因となる生産条件の不利性の補正
このような中で、直接支払いという手法は、外部経済効果に対して直接働きかけ、耕作放棄の原因となる生産条件の不利性を直接的に補正するものである。したがって、国民の納得が得られるような仕組み、運用等となるならば、適正な農業生産活動等の維持を通じて中山間地域等の公益的機能の維持・発揮を図っていくために有効な手法の一つであるとして、その導入が提言されることとなった。

2.直接支払い導入に際しての基本的考え方

(1)国民合意の必要性

ア    必要性、制度の仕組みについての国民理解
中山間地域等への直接支払いは有効な手法であるが、わが国農政史上例のないものであることから、導入の必要性、対象地域、対象者、対象行為等について、広く国民一般の理解を求めることが必要である。

イ    WTOとの整合性
また、新基本法に基づく政策について、国際的に通用することはもとより、国内で理解を得るためにも、WTO農業協定上「緑」の政策とすることが必要である。

(2)制度の仕組み
制度検討に当たっては、以下の諸点に配慮すべきであろう。

ア    真に政策支援が必要な主体に焦点を当てた運用が必要である。

イ    生産条件が不利な地域の一団の農地において、耕作放棄地の発生を防止し、水源かん養、洪水防止、土砂崩壊防止等の公益的機能を継続的、効果的に発揮するという観点から、既存の政策との整合性等を図りつつ、対象地域、対象者、対象行為を検討することが必要である。

ウ    広く国民の理解を得るためには、明確かつ合理的・客観的な基準の下に透明性を確保しながら実施することが必要である。

エ    直接支払いは、生産性向上、付加価値向上、担い手の定着等による農業収益の向上、生活環境の整備等により、当該地域における農業生産活動等の継続が可能であると認められるまで実施する。

オ    WTO農業協定では条件不利地域対策としての直接支払いについて、次のような規定があり、これと整合的に実施する必要がある。

  • 条件不利地域とは、条件の不利性が一時的事情以上の事情から生じる明確に規定された中立的・客観的基準に照らして不利と認められるものでなければならな い。
  • 支払額は生産の形態又は量、国内価格又は国際価格に関連し又は基づくものであってはならず、かつ、所定の地域において農業生産を行うことに伴う追加の費用又は収入の喪失が限度とされる。

(3)国と地方公共団体の緊密な連携
農業生産活動等の継続を実効性のあるものにしていくためには、地方公共団体の役割が重要であり、国と地方公共団体が緊密な連携の下で実施していくことが必要である。

(4)EUにおいては、1940年代からの英国の丘陵地農業対策、1972年からの仏の山岳地域対策を経て、1975年にECの条件不利地域対策が発足した後も、過放牧防止のための支給家畜単位の制限等の制度改正が数次にわたり行われ、現在でも、環境要件の付加や家畜単位当たりの支給方法の廃止が検討されている。本制度は我が国農政史上初めての手法であり、制度導入後も公正中立的な第3者機関を設置し、実行状況の点検、政策の効果の評価等を行い、基準等について不断の見直しを行っていくべきであろう。

3.中山間地域等に対する振興対策の総合化の必要性

中山間地域は、自然的・経済的・社会的条件が多様であることから、それぞれの地域は農業振興と農業経営の体質強化だけではなく、就業機会の拡大、生活基盤の総合的整備、高齢化対策の推進による定住の促進や農林地の一体的整備等の多様な課題を抱えている。生産条件の格差を補正することを目的とした直接支払いのみをもってしては、このような中山間地域の抱える全ての課題に対応できるものではない。したがって、直接支払いも含め、総合的・計画的な条件不利地域対策を講ずる必要がある。このため、農林水産省が行ってきた各種施策を抜本的に見直し、統合整理するとともに、他省庁とも連携しながら、中山間地域等に対する振興対策を体系的、総合的、効率的に実施する必要があろう。

具体的検討

以上の考え方の下に、具体的な項目について検討したところ、これまでの検討状況をとりまとめると次のとおりである。(枠内は農政改革大綱(平成10年12月)の考え方である。)

1.対象地域

[1]対象地域は、特定農山村法等の地域振興立法の指定地域のうち、傾斜地の農地等公益的機能を確保する必要性は高いが、農業生産条件が不利で、耕作放棄地の発生の懸念が大きい農用地区域内の一団の農地とする。

[2]対象地域の指定は、国が示す客観的基準に基づき、市町村長が行う。

(1) 基本的考え方

ア     傾斜が厳しく、自然的条件の悪い農地を保有する農家であっても、都市近郊に位置しているため、就業機会が十分にあり、高い所得を得ている農家も存在する。他方、過疎地域で就業機会に恵まれない農家でも農地の自然条件に恵まれ高い農業所得を得ている農家も存在する。さらに、WTO農業協定にも規定されているように、農業生産条件の格差がないところは、そもそも対象地域とはならない。
したがって、対象地域については、EUで採られているように、自然的・経済的・社会的条件の全てが悪い地域のうち、農業生産条件の不利な農地を対象とすべきと考えられる。

イ     この場合、自然的・経済的・社会的条件の悪い地域としては、従来より中山間地域総合整備事業、山村振興等農林漁業特別対策事業等を実施しており、かつ、
国会の議決を経た法律に基づく地域である特定農山村法等の地域振興立法の指定地域を検討することが適当である。この地域の中から農業生産条件が不利で、耕作放棄の発生の懸念が大きく、生産条件格差を設定できる農地が対象となりうる農地である。
なお、地域振興立法の指定地域に存在するものの農業生産条件が不利でない農家が、兼業機会等農業とは別の問題を抱えているのであれば、それに見合う対策を講ずべきであろう。

ウ     さらに、本制度においては将来的に真に維持すべき農地を対象とすべきであり、このため対象地域を市町村農業振興地域整備計画の農用地区域とするとともに、限界的農地については市町村や集落等の判断により、林地化を行う等の措置を講ずるべきであろう。

エ     もとより、上記の要件に該当する農地はあくまで直接支払いの適格性を有する農地であって、直接支払いの対象は、積極的な営農活動を行う意欲のある地域、追加的なサポートがあれば営農活動が続けられる地域、すなわち農地を維持・管理する意欲のあるところを念頭に置いて実施すべきであろう。

オ     具体的な地域の指定に当たっては、中山間地域の中でも対象となる地域と対象外の地域が存在することとなるため、コミュニティーを壊すことのないよう配慮すべきである。この点で市町村長の役割は重要であり、地域指定に当たっては周辺住民も含め国民の合意を得られる説得力のあるデータや情報を開示することにより透明性を確保することが必要である。

(2) 対象とする地域振興立法の範囲

ア     地域振興立法としては、従来から中山間地域対策を講じてきており、また、定住条件等にも恵まれない、特定農山村法、山村振興法、過疎法、半島振興法、離島振興法の5法を考えてよいのではないかという意見が多く出された。

イ     なお、戦後、米国の施政下にあり、その後復帰した沖縄、奄美、小笠原といった地域を対象とした特別法の指定地域については、定住条件、公益的機能との関係から引き続き検討していくこととする。

(3) 畑地等水田以外の農地の扱い等

ア     田については、水源かん養等の公益的機能が高く評価されている。しかし、畑(肥培管理された牧草地を含む。)についても、洪水防止機能、水源かん養機能は田と比べ低いものの、土壌侵食防止や大気浄化の機能は田と比べ遜色なく、対象としてよいのではないかと考えられる。
また、耕作は行われないものの、大気浄化、景観等の点で優れた採草放牧地も公益的機能の点では対象としてはどうかとの意見も出されたが、管理方法は火入れのみであり、何と比べて生産費格差があるのかさらなる検討が必要である。

イ     農業生産活動等のためにはけい畔の管理が必要であり、特に、水田については、傾斜が強くなればなるほどけい畔の占める割合も多くなることから、本地のみでなくけい畔も対象としてはどうかという意見が出された。

ウ     水路・農道等の線的施設については、対象地域内の施設と一体的な管理が必要な施設も対象としてはどうかと考えられる。

(4) 農業生産条件の不利性を示す基準

対象地域は、上述の地域内の農地の中で、農業の生産条件が不利で耕作放棄地の発生の懸念の大きい農地である必要がある。

ア     傾斜度

(ア) 地域別にみた傾斜水田(01月20日以上)の割合は、平地で6%、中間で18%、山間で24%と中山間地域の方が高くなっている。また、地域別、傾斜度別の基盤
整備率をみると、平地地域から中間、山間地域へいくほど、また、傾斜が厳しいほど、整備率が低くなっている。
傾斜が厳しくなるにつれ、生産条件も悪化しており、01月10日0未満の水田を100とした場合、01月10日0~01月20日、01月20日以上の水田は、経営規模では79.4%、72.1%、労働生産性では63.6%、53.4%、農業所得では64.4%、55.0%と低い水準にある。

(イ) 畑地においても、傾斜農地は機械化による省力化や生産性の向上に限界があり、農業生産条件面で不利である。

(ウ) したがって、傾斜度を基準とすることは妥当であるが、さらに、急傾斜地(01月20日、15度以上)のみならず、緩傾斜地(01月10日0、8度以上)も、平坦地との生産条件の格差が存在し、守るべき価値がある農地であれば、対象とすることが適当ではないかとの意見が出された。この場合、01月10日0を基準とすることについては、緩やかすぎるのではないかとの意見と技術的にも理由があり、単価に格差を設ければよいのではないかとの意見が出された。

(参考)
傾斜度による生産条件の不利性

  • 01月20日以上の水田:30a区画以上のほ場整備が困難
  • 01月10日0以上の水田:30a区画以上のほ場整備は可能であるが、 1ha以上のほ場整備は困難
  • 15度以上の畑 :農業機械の利用が困難
  • 8度以上の畑 :農業機械作業の精度・効率が低下

イ     小区画・不整形
自然条件により小区画・不整形な水田である谷地田においては、洪水調整や水源かん養等の機能のほか、水路と水田との水位差がないことから、ドジョウ、タニシ、メダカ、フナ等の水生生物が水田等に生息し、生態系保全の面からも高い公益的機能を有している。小区画・不整形な水田では、大型の農業機械の導入も限定され、多くの労働時間を要するため、耕作放棄率が高くなる傾向にある。
このような農地を対象とする場合、小区画の基準については、10a当たり労働時間は100a農地で13時間、30a農地で17.5時間、10a農地で29.4時間となっていることから、10a以下とすることが適当ではないかと考えられる。

ウ     その他の条件

(ア) 高齢化率・耕作放棄率の高い農地
農業従事者の高齢化率が高くなるほど耕作放棄率が高くなる傾向にある。また、耕作放棄地は発生率が高くなるに従い、病虫害、鳥獣害の温床となること、他の農地の日陰となること、水路・農道等の管理水準の低下を招くこと等から、周辺の農地に悪影響を与え、耕作放棄が新たな耕作放棄の原因となる。
しかし、このような農地を対象地域とする場合にあっても、市町村長の判断により農地転用等を目的とした耕作放棄の増加というケースは排除すべきであり、また、高齢化率及び耕作放棄率の基準については、これが自然的条件によるものではなく、人為的なものであること等から、平均的数値を上回るある程度高い水準とすることが必要であろう。
この場合、意図的人為的に高齢化率及び耕作放棄率の数値を上昇させて助成を受けること(意図的に耕作放棄を行ったり、生産条件が悪く耕作放棄されている農地と生産条件の良い農地を一団の農地として合算して耕作放棄率を上昇させる等)はモラルハザードであり、適当ではない。他方、対象期間中に関係者の努力により、これらの数値が改善した場合には助成を継続すべきものと考えられる。

(イ) その他の自然条件については、積算気温、積雪、標高等も挙げられるが、日本は南北に長く、それぞれの気象風土を利用した適地適産が行われており、作物に共通した有利性、不利性は認められず、全国的な基準として採用することは難しい。しかし、特殊な場合として、生産条件に恵まれず、対象作物が限定されるような地域もある。具体的には、積算気温が著しく低い地域の中には、牧草以外の畑作物の生育が困難であり、かつ、その収量も他地域に比べ劣っており、耕作放棄の懸念が大きい地域もある。したがって、英国が草地率70%以上の農地を条件不利地域としているように、農地に占める草地面積の比率が著しく高い地域も対象地域とすることが適当ではないかとの意見が出された。

(ウ) 対象地域を極力限定すべきであるという考え方もあるが、5法地域以外でも5法地域内対象農地と同様の自然的・社会的・経済的条件の不利な地域もあり、また、5法地域内においても傾斜度等以外にも生産条件に恵まれず対象作物が限定されている等の条件が不利な地域もあり、地域の実態に応じた一定の基準に該当する地域は対象とする道を残してはどうか、具体的には、国庫補助率の引下げないしは都道府県負担率の拡大等の歯止め策を講じた上で、都道府県知事が一定の基準に基づき算定される管内農地の一定割合を指定できる仕組みを検討してはどうかとの意見が出された。

(5) 対象農地の指定単位

ア     集落協定により、一団の農地を指定する場合の下限面積については、公益的機能を発揮するためには、一定の面的なまとまりが必要であるという考え方と、戸数の少ない集落もあることを考慮すべきであるという考え方が出された。この場合、一団の農地を連担性の観点から特定することには困難な場合もあり、市町村長の判断により、集落単位での指定を行ったり、他方、連担している農地でも傾斜等が異なる農地で構成されている場合には一部農地を指定することも認めてはどうかという意見が出された。

イ    ただし、第3セクター等が農地を個別に引き受ける場合には、一団の農地性は必要ではなく当該農地を対象農地として指定すべきである。

2.対象行為

対象行為は、農業生産活動等(「耕作及び農地管理並びに水路、 農道等の管理」をいう。)の継続により農地の有する公益的機能が発揮されていることを踏まえ、地域の創意工夫が活かせるよう、 市町村長が認定する次に掲げる協定に基づき5年以上継続して行われる公益的機能の発揮に寄与する適正な農業生産活動等とする。

なお、協定に違反した場合には、支払停止、直接支払いの返還等の措置を講じる。

[1]対象地域における農業生産活動等に関する集落協定
[2]第3セクターや認定農業者及びこれに準ずる者が賃借、農作業受託等により耕作放棄される農地を引き受けて行う農業生産活動等に関する個別協定

(注)集落とは一団の農地において合意の下に協力して営農活動を行う集団をいう。

(1)対象行為としての適正な農業生産活動等

ア     直接支払いの対象地域は、中山間地域等の全ての地域をカバーすることとはならないことから、周辺の非農家のみならず非対象農家の理解を得るためにも、地域の指定が明確な条件不利性に裏付けられたものであるとともに、対象農家が直接支払いの対価として公益的機能を十分に発揮していることを国民に示していくことが必要と考えられる。他方、農業サイドにおいても、従来と同じ行為に対して金額が交付されることについては、農家の誇りを傷つけるのではないかという指摘がある。
また、次期WTO交渉では、より環境重視の方向が出されることも予想され、EUにおいては、これを先取りする形で条件不利地域対策等の直接支払いに(環境直接支払いとの違いを明確にしたうえで、)何らかの環境上の行為を要件に加えようとしている。

イ     したがって、農業生産活動等に加え、地域の中で、国土保全機能を高める取組、保健休養機能を高める取組又は自然生態系の保全に資する取組など、公益的機能の増進につながるものとして例示される行為(これに準ずる行為も含む)から集落が集落の実態に合った活動を協定上に規定してはどうかという意見が出されたが、本対策に農法の転換まで必要とするような環境保全行為は要求すべきではないという意見も出された。

ウ     さらに、営農の継続のため基盤整備が不可欠である地域が多く、基盤整備に向けたプランを策定することや、営農継続のためには集落の維持が前提であり、非農家も含め将来の集落のあり方についてのマスタープランを検討・策定することも選択的な事項として集落協定に含めることが望ましいという意見も出された。 

分類 具体的に取り組む行為(例)
農業生産活動等 耕作放棄の防止等の活動 適正な農業生産活動を通じた耕作放棄の防止、耕作放棄地の復旧や畜産的利用、高齢農家・離農者の農地の賃借権設定、法面保護・改修、林地化等
水路、農道等の管理活動 適切な施設の管理・補修(泥上げ、草刈り等)
公益的機能を
増進する活動
国土保全機能を高める取組 土壌流亡に配慮した営農の実施、農地と一体となった周辺林地の管理等
保健休養機能を高める取組 市民農園・体験農園の設置、棚田オーナー制度、グリーンツーリズム、景観作物の作付け
自然生態系の保全に
資する取組
魚類・昆虫類の保護(ビオトープの確保)、鳥類の餌場の確保、環境の保全に資する活動

(注)鳥類の餌場の確保:冬季の湛水化、耕作放棄地での水張り等
         環境の保全に資する活動:堆きゅう肥の施肥、拮抗植物の利用、アイガモ・鯉の利用、輪作の徹底、緑肥作物の作付け等

(2)集落協定

ア     その重要性
耕作放棄の要因をみると、傾斜地等の生産条件の不利性や高齢化が引上げ要因となっているのに対し、生産組織への農家の参加率が引下げ要因となっており、集団的な農業活動が耕作放棄の防止に有効な対策となっている。特に、中山間地域等においては、起伏の多い地形から、平地のように個々の農業者が水路・農道等を含めた農地の管理を全て行うことは困難であり、おのずから集団的対応をなさざるをえず、このような対応ができなくなった地域では一気に耕作放棄が進行することとなりかねない。

また、集落は、その構成員のうちにその兼業先での勤務によりそれぞれ機械、化学、土木、経営、経理、マーケティング等についての専門的知識・技術・資源
を持つ者を有する集団であり、このような集団が有機的に連携し総合力を発揮することができれば、個々の農業者以上の成果をおさめることも十分期待できよう。

すなわち、中山間地域等ではこれまで容易に認定農業者が出現してこなかったという状況にあるが、今後定年帰農者等が増加することも想定される中で、従来の集落営農とは異なる、兼業農家性を逆手にとった新しいタイプの担い手を育成しうる余地がある。さらに、集落という集合体は構成員が他の構成員の脱落をカバーできるという柔軟性があり、継続性を有しているというメリットもある。したがって、中山間地域等で営農活動を定着化させ、耕作放棄を防止するという直接支払いの目的を達成するためには、集落の持つ諸機能を活用する集落協定による対応は有効と考えられる。

その際、構成員の役割分担等が明確化された協定の策定に向けての集落内部の合意形成とその実行を支援するものとして、自治体のリーダーシップが要請されることとなろう。また、特定のオペレーター等に負担がかかりすぎるとの批判がある従来型の集落営農とは異なる新たな集落営農を発展させていくためには、集落のリーダーの育成、集落内外からの新規就農者の導入等による集落営農組織の新たな再編・構築が集落機能の強化とともに必要である。

イ     集落協定規定事項
協定の規定事項としては、次のようなものが考えられる((カ)、(キ)及び(ク)は任意的事項)。このような集落協定の作成に当たっては、集落に過度の負担をかけないよう配慮する必要がある。

(ア)対象地域の範囲(対象農地)

(イ)構成員の役割分担
農地の管理者及び受託等の方法、水路・農道等の管理活動の内容と作業分担、経理担当者、市町村に対する代表者等

(ウ)直接支払いの配分方法
農地及び施設管理に係る配分比率作業受託(一部受託を含む)する者への配分、法面管理・水回り等をそれぞれ担当する者への配分、水路・農道の管理活動に参加した者への配分等

(エ)対象行為として取り組む事項

(オ)生産性の向上、担い手の定着等に関する目標

(カ)基盤整備等の実施に関する事項

(キ)集落の総合力の発揮に資する事項

  • 新規就農者(定年帰農者も含む。)の受け入れ方法
  • オペレーターの募集・育成方法
  • 共同利用機械の維持・管理の方法
  • 農地の連担化
  • 一集落一農場制による機械コスト低減に向けての検討
  • 畜産農家との連携による堆きゅう肥の活用
  • 集落外農家との連携、農地の受託

(ク)将来の集落像についてのマスタープラン

(3)個別協定

また、集落営農とは別に、認定農業者及びこれに準ずる者や第3セクターが農地を個別に引き受けて行う活動も、持続的な農業生産を確保し、公益的機能の維持・発揮を図る観点から有効である。なお、この場合の対象者を認定農業者等及び第3セクターに限定するのは、農地の有効利用の継続性を確保する必要があるからである。

この場合には、一団の農地全てを対象とする必要はないが、集落の他の農業者とのバランスを考慮し、助成対象は引受分に限定すべきであろう。ただし、大規模経営層では集落協定が想定できない場合もあることから、一定規模以上の経営の場合は、個別協定を集落協定とみなして自作地も対象とすべきであろう。

(4)協定違反の場合の直接支払いの返還と不可抗力の場合の免責

ア     一部農地について耕作放棄が生じ、集落内部でこれを引き受ける者が存在せず協定に違反した場合には、協定参加者に対し、直接支払いの返還を求めるべきである。

イ     ただし、次のような場合は不可抗力として返還は義務づけられないとすべきである。

(ア)農業者の死亡、病気等の場合
(イ)自然災害の場合
(ウ)土地収用を受けた場合
(エ)承認を受けて植林した場合

(5)米の生産調整との整合性

米の生産調整との関係からは、

  • 本直接支払いの対象から水田を除外する等の措置を講ずるべきである、
  • 逆に、ハンディキャップを有する中山間地域では、過大な要求は行うべきではなく、転作等を緩和すべきである、
  • 生産調整は直接支払いとは別個の政策目的を有していることから、あくまで無関係に両者の施策を講ずるべきである、
  • 全体としての農政の整合性・効率性を保つ観点から、WTOの規定も踏まえつつ、双方の助成につき、何らかの調整措置を講ずるべきである、という考え方があり、引き続き議論が必要である。

3.対象者

対象者は、協定に基づき、5年以上継続して農業生産活動等を行う者(第3セクター、生産組織等を含む。)とする。なお、水路・農道等の管理については、対象行為を行う土地改良区、集落等とする。

(1)基本的考え方

ア     対象行為とも関連するが、本制度は対処療法的に耕作放棄を防止するという短期的、防御的なものにとどまるのではなく、持続的な農業生産を確保するという観点から青年が地域に残り、新規就農者も参入し、世代交替もできる永続的な集落営農の実現という長期的、積極的、体質改善的なものも目指すべきであろう。

したがって、他の施策も活用しつつ、第3セクター等を通じた集落のコアとなる担い手の育成、さらには、集落営農を発展させた特定農業法人化などを積極的に推進すべきであるという意見が出された。

イ     本制度の対象としては、農地の所有者ではなく、実際に農業生産活動、農地の維持管理作業を行っている者を対象とすべきである。この場合、農業委員会等の支援を受けつつ、農地の所有者と農業生産活動等を行う者との調整が必要となる。

さらに、集落協定で直接支払いの配分方法が明確になっている場合には集落そのものも支払いの対象者とする柔軟性も求められるべきである、また、水路・農道の維持管理については、水利組合や土地改良区等に対しても支払える仕組みとすべきであるとの意見も出された。

(2)構造政策との整合性(零細農家の取扱い)

ア     これまで中山間地域等への直接支払いの導入が見送られてきた大きな理由は、直接支払いが零細な農業構造を温存し、我が国の構造政策を遅らせるのではないかという懸念が強かったためである。このため、直接支払いの導入に際しては、対象者を一定規模以上の農業者、認定農業者等に限定すべきであるという考え方がある。

しかし、公益的機能の発揮という観点からは、対象者を限定すべきではなく、特に、棚田等公益的機能の高い農地では自然条件により規模が小さくならざるをえず、対象者を限定することは中山間地域の農業実態に合致しない。中山間地域では、市町村当たり認定農業者数は他の地域の47人に対し、16人にすぎず、0.5ha未満の零細規模農家も平地の29%に対し、47%となっている。また、集落は排除の論理ではなく、零細農家を排除すると集落協定が機能しなくなる。以上の観点に立てば、零細農家も対象とすべきであるという考え方が多く表明された。

イ     一方、零細農家を対象とするとの考え方に立つ場合であっても、本制度が対処療法的な耕作放棄の防止という短期的な目標ではなく、担い手の育成・定着を通
じて持続的な農業生産の確保を図るという長期的な目標を視野に入れるべきであるとの観点からは、集落のコアとなる担い手を育成することができるよう、担い手が規模拡大する場合においては、直接支払いの上乗せ助成を検討すべきであるとの考え方が出されている。これは、現時点で中山間地域等の傾斜地と平地地域との間に存在する静態的な条件不利性に加え、中山間地域等で規模拡大する場合には傾斜地の存在等から平地地域に比べてコストが十分に低下しないという動態的な条件不利性も考慮すべきであるという考え方に基づくものである。

しかし、以上の考え方に対しては、構造政策という耕作放棄防止とは異なる観点を盛り込むべきではないとの意見も出されている。

(3)高額所得者の扱い

高額所得者については、これを除外すると集落協定が機能しないという問題のほ
か、認定農業者が排除されてしまうという問題もあるので、対象とすべきであろう。
また、所得の上限金額の水準を設定する決め手はないとすれば、直接支払いの額
の上限を考えてはどうかという考え方も示された。

4.単価

直接支払いの単価は、中山間地域等の農業生産条件の不利な地域において、農業生産活動等を継続し、公益的機能の低下を防ぐとの観点から、中山間地域等と平地地域との農業生産活動等に係る生産条件の格差を考慮し、その範囲内で設定する。

(1)基本的考え方

我が国のように中山間地域も含め、引き続き構造改革を推進する必要がある場合は、生産条件の格差全てを補正することについては、中山間地域等における構造政策の実施を遅延させるのではないかというおそれもある。さらに、中山間地域等と平地地域との間に作付けされる品目の差異に大きな違いが見られない我が国においては、中山間地域等への直接支払いが平地地域の農業を圧迫することのないよう留意する必要がある。

以上の観点に立ち、生産費格差の算定に当たっては、基盤整備済の農地相互間で傾斜度の違いを考慮して行うべきである、あるいは、生産費格差の全てを単価とすることは必ずしも適当ではないという意見が出されている。さらに、中山間地域等での構造改革を助長するとの見地からは、既に述べたように、助成単価への上乗せによる規模拡大のインセンティブを与えるべきであり、このような仕組みは平地地域との生産条件の格差が拡大し、助成単価が増大することを抑制するためにも必要であるという意見も出されている。

このような考え方に対し、本対策の目的に構造政策の観点を反映させることは好ましくない、生産費格差を超える水準を設定することはWTO農業協定にも平地地域の農業への影響からも適当ではないが、農業構造が脆弱化している中山間地域等の現状を考慮すれば、生産費格差の全てを単価とすべきであるとの意見が出されている。

(2)条件不利の度合に応じた段階的な単価設定

傾斜度の度合等に応じて生産条件の格差には明確な違いがあり、条件の不利度、生産条件の格差に応じて段階的に単価を設定することは、一律のバラマキではないことを示す上でも、国民の理解の得られる方法ではないかと考えられる。ただし、段階が多くなりすぎると、本来農用地区域内農地とすべきでない耕境外の農地等に高い単価が支払われ、これら農地等を温存することになりかねないことや、市町村での制度運用が複雑となることにも留意する必要がある。

(3)直接支払いの額の上限

ア     WTO農業協定では「生産要素に関連する支払いは、当該要素が一定の水準を超える場合には、逓減的に行う。」とされており、また、EUでは直接支払いの額に上限が設定されている。

イ     高額所得者を除外することについては、その所得の水準をどのようにするか等の問題があることから、むしろ直接支払いの額の上限を設定すべきであるという考え方と、少数の担い手が作業受託等により相当の農地の農業生産活動等を受け持つ場合もあり、直接支払いの額の上限を設定すべきではないとの考え方が表明された。なお、後者の考えに立つ場合であっても、「生産要素に関連する支払は、当該要素が一定の水準を超える場合には、逓減的に行う。」というWTO農業協定の要件についての配慮が必要となろう。

ウ     なお、本問題は一戸の農家が多額の金額を受領することは周囲の非農家の感情を考えると好ましくないのではないか等の見地から検討が必要となるものであり、多数のオペレーターや構成員からなる第3セクター、生産組織等の場合には直接支払いの額の上限を設けることはそもそも不適当である

5.地方公共団体の役割

本政策は、国と地方公共団体とが共同で、両者の緊密な連携の下で実施する。

(1)実施主体

市町村の土地利用を定めた農業振興地域整備計画、農業経営基盤強化促進基本構想等と整合的に行う必要があること、また、保全する農地は地域が主体性を持って
指定していくことが適切であること等から、直接支払いに関する事業の実施主体は市町村が望ましい。

さらに、中山間地域の特徴はその多様性にあり、かつ、抱えている課題も多様であることを考慮すると、国が明確かつ客観的な枠組み・基準を示した上で、集落協定の内容、直接支払いの配分方法などの制度の運用は地方公共団体に可能な限り自由度を与えながら、その自主性と責任の下で実施していくべきである、具体的には、市町村が、市町村内の集落協定の共通事項、生産性や所得向上のための目標、集落のコアとなる担い手の育成や新規就農者の受入れ方法、集落相互間の連携、交付金の配分方法等市町村の認定基準となるような基本方針を作成してはどうかという意見が出されている。このような基本方針は、直接支払いを受けない非農家、非対象農家に対しても必要な情報を開示し、透明性を確保するという点でも望ましいものと考えられる。

(2)補助率等

ア     直接支払いにより、適正な農業生産活動が維持され、洪水や土砂崩壊の防止、定住条件の向上等を通じ、当該中山間地域の経済活動や生活・居住環境等が改善されるとともに、当該地域以外の住民に対しても、水源のかん養、保健休養等の公益的機能が及ぶものと期待される。

なお、EU加盟国内部での負担関係は必ずしも明らかではないが、EUにおいては、ほとんどの国や地域に対し、EUが25%の補助を行っており、所得水準が低く財政力の弱い一部地域に対しては、補助率を引き上げている。EUが共通農業政策の中の価格政策と異なり条件不利地域対策等の構造政策について、各国の負担を求めているのは、EU規則の下で極力各国の自主性と責任の下に事業を実施すべきであるという考え方に基づくものである。

イ     以上を踏まえて検討を重ねてきたが、次の3つの考え方があり、議論の集約に向け、今後さらに検討を深めていくことが必要である。

(ア)直接支払いの目的とする公益的機能は、都市住民にも山村の住民にも及ぶ利益であるから、全額国が負担してはどうか。

(イ)国からの一定の助成に対し、都道府県なり市町村の裁量により嵩上げの助成を行うことや、直接支払いに対する市町村の負担の代わりに土地改良事業のような条件不利性を改善するための投資に対して市町村が負担することなどで対応できるようにしてはどうか。

(ウ)国と地方公共団体の共同の政策であり、地元の意欲と責任を引き出していくような事業とするためには、地方公共団体も負担することが適当であるが、以下の理由から、財政事情の苦しい地方公共団体には地方財政措置を講じてはどうか。

  • 地元も応分の負担をすることにより、自由度と責任を持った弾力的な運用や地域の実態を踏まえた対象地域の指定も可能になる。国の負担割合が多いと制度の細かい縛りが多くなる。
  • 一義的には直接支払いの便益を多く受ける地方公共団体が負担すべきであり、地元公共団体、都道府県、国の便益に応じた負担の配分や自主財源、地方交付税、国庫補助の組合せを考えるべき。
  • 農水省だけでできる政策ではなく、自治省の国土保全対策と併せて考えるべき。地方交付税の基準財政需要額の中で財政対策を手当すれば、市町村も負担できる。

6.期間

直接支払いは、生産性向上、付加価値向上、担い手の定着等による農業収益の向上、生活環境の整備等により、当該地域における農業生産活動等の継続が可能であると認められるまで実施する。

農業生産活動等の継続が可能であると認められる場合として、最終的には生産性等が近隣の非対象地域並みとなった場合とすることも考えられる。

しかし、このような目標達成に向けては段階的なアプローチが必要であり、事業自体について5年間というくくりを設けて見直すとともに、個別集落については、集落で決めた生産性向上等の目標を達成した後、当該集落が次の第2ステップへのマスタープランを作成した場合に次の段階の直接支払いの対象としてはどうかという意見が出された。 

7.関連事項

(1)既に、各地で直接支払い類似の事業が実施されてきており、本制度を円滑に実施していくためにも、これら具体的事業の内容・運用の実態等を広く周知していくことが重要である。

(2)地図等の空間情報は十分整備されていない状況にあり、直接支払いを含め実効ある地域政策を推進するためには、これら空間の情報のデータベースを早急に構築すべきである。

(3)森林についても高い公益的機能を有していることから、農地への直接支払いと同様の対策を検討すべきであるとの意見が強く出された。しかしながら、農地への直接支払いが、WTO農業協定の緑の政策のフレームワークの中に位置付けられる一方で、森林については同協定の対象とはなってはいないことに加え、実態的にも森林の多くは傾斜地に存在し、平地との生産条件の補正という制度にはなじまないこと、国土保全等の観点から治山事業や個人に助成を行う造林補助事業が既に実施されていること等から、今回の検討からははずれることとなった。森林の公益的機能の維持に資する施策については、別途、林政全体の検討の中で、既存施策のレビューも含め幅広く検討されるべきである。

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ダイヤルイン:03-3501-8359