特集1 新たな食料・農業・農村基本計画の策定

世界及び我が国の食料をめぐる情勢が大きく変化していることを受け、令和6（2024）年6月に食料・農業・農村基本法が改正されました。

本特集では、改正食料・農業・農村基本法（以下「改正基本法」という。）に基づく新たな食料・農業・農村基本計画（以下「基本計画」という。）の概要について、議論の経過にも触れつつ紹介します。

（1）新たな食料・農業・農村基本計画の策定の経緯

（新たな食料・農業・農村基本計画）

従来の基本法に基づく政策全般にわたる検証や評価、今後20年程度を見据えた課題の整理を行い、令和6（2024）年6月に食料・農業・農村基本法が改正されました。この改正基本法の基本理念の実現に向けて具体的な施策を集中的に実施していくために、基本的な施策の方向性を示すのが、基本計画です。

新たな基本計画では、改正基本法の基本理念として掲げた「食料安全保障の確保」、「環境と調和のとれた食料システムの確立」、「多面的機能の発揮」、「農業の持続的な発展」、「農村の振興」の実現に向けて、食料、農業及び農村に関する施策についての基本的な方針、食料安全保障の動向に関する事項、食料自給率その他の食料安全保障の確保に関する事項の目標、食料、農業及び農村に関し、政府が総合的かつ計画的に講ずべき施策等を定めています。

新たな基本計画は、激動する国際情勢や人口減少等の国内状況の変化等の中にあっても、平時からの食料安全保障を実現する観点から、初動5年間で農業の構造転換を集中的に推し進めるため、その計画期間を5年間としています。

また、新たな基本計画の実効性を高めるため、国内外の情勢を含めた現状の把握、その分析による課題の明確化、食料安全保障の確保に関する目標、課題解決のための具体的施策及びその施策の有効性を示すKPI（*1）の設定を行うこととし、少なくとも年1回、その目標の達成状況の調査・公表、KPIの検証によりPDCAサイクルによる施策の見直しを行うこととしています。

*1 Key Performance Indicatorの略で、重要業績評価指標のこと

（議論の経過）

新たな基本計画の策定に当たっては、食料・農業・農村をめぐる情勢等を踏まえ、令和6（2024）年8月に、農林水産大臣から食料・農業・農村政策審議会会長（大橋（おおはし）東京大学副学長）に諮問されました（図表特1-1）。以降、同審議会企画部会において、計12回にわたり審議が行われ、まず、現状分析、課題の分析、検討の視点の整理を行った上で、これを踏まえて、食料安全保障の確保に関する目標、施策の方向性、施策の有効性を示すKPIについて議論が進められました。

また、幅広く国民の意見を聴くため、令和7（2025）年2月に地方意見交換会や意見・要望の募集が行われました。地方意見交換会については全国11か所で実施され、地域の農業者、食品事業者、消費者等の有識者が参加しました。これと並行して、農林水産省のウェブサイト等で国民の皆様から意見・要望を募集し、総計446件の意見・要望が寄せられました。その内訳を見ると、「我が国の食料供給」が134件で最も多く、「全般」（112件）、「環境と調和のとれた食料システムの確立・多面的機能の発揮」（82件）の順となりました。

その後、新たな基本計画は、同年3月27日に同審議会会長から農林水産大臣に答申されました。

（2）新たな食料・農業・農村基本計画の概要

（食料、農業及び農村に関する施策についての基本的な方針）

新たな基本計画においては、改正基本法の基本理念の実現を図るのに基本となる食料・農業・農村のそれぞれの分野において講ずべき施策を体系的に整理し、テーマ毎に基本的な方針を示しています。

「我が国の食料供給」は、国内の農業生産の増大を基本とし、これと併せて、国内生産だけでは賄えない食料の安定的な輸入の確保、不測の事態に備えた備蓄を図ることにより行われます。農地、人や農業生産資材等の資源を確保し、それらと、農業生産基盤の整備・保全、先端的技術の開発・普及とが効率的に組み合わされた農業構造へ転換し、土地生産性及び労働生産性を向上させることにより、食料自給力を確保します。この農業の生産性向上と農産物の付加価値向上を通じ、農業経営の収益力を高め、農業者の所得の確保・向上を図ることにより、農業の持続的発展を図ります。

国内への食料供給に加え、今後成長する海外の食市場を取り込み、農林水産物・食品の「輸出の促進」等により、海外から稼ぐ力を強化することで、農業生産の基盤、食品産業の事業基盤等の食料供給能力を確保します。

「国民一人一人の食料安全保障」を確保するためには、食料の生産から消費に至る各段階の関係者が有機的に連携した「持続的な食料システム」を構築して、食料を生産・加工し、消費者まで供給する必要があり、食料システムの中で重要な役割を担っている食品産業の持続的発展を図るとともに、食料の持続的な供給に要する費用が考慮された合理的な価格形成を推進します。また、物理的アクセスや経済的アクセスの問題に対応した平時からの食品アクセスに加え、不測時の食品アクセスを確保します。

食料システムを持続可能なものとするために、食料供給に携わる事業者の活動の各段階において環境に与える負の側面にも着目し、食料システムで環境への負荷の低減を図り、「環境との調和」を図ります。農村で農業生産活動が適切に行われることにより発揮される「多面的機能」について、環境への負荷低減を図りつつ、適切かつ十分に発揮します。

農村人口の減少下においても、地域社会が維持され、農業の有する食料その他の農産物の供給機能及び多面的機能が発揮されるよう、農業生産基盤の整備・保全、農地の保全に資する共同活動の促進、農村との関わりを持つ者の増加に資する所得の向上や雇用の創出を図る経済面の取組、生活利便性を確保する生活面の取組等を総合的に推進し、「農村の振興」を図ります。

こうした地域政策を、産業政策との車の両輪として実施していくことが重要です。

これらの施策の推進のためには、消費者、国民の理解を得て、共に歩んでいくということが重要であるため、食料・農業・農村に対する理解を深めるだけでなく、食料の持続的な供給に寄与する行動変容につなげるよう、国民理解の醸成を図ります。

自然災害が激甚化・頻発化する中、農業・農村の強靱（きょうじん）化等により、安定した農業経営や農村での安全・安心な暮らしを実現します。

また、政府を始めとして、食料の生産から消費に至る各段階の関係者がそれぞれの役割を果たすとともに、関係者が有機的に連携した食料システムをDXの活用等により効率的に機能させることが重要です。

（食料自給率その他の食料安全保障の確保に関する目標）

新たな基本計画においては、平時からの食料安全保障を実現する観点から、食料自給率の向上その他の食料安全保障の確保に関する事項の改善が図られるよう、食料自給率その他の食料安全保障の確保に関する具体的な目標を設定しています（図表特1-2）。

食料自給率については、これまでの供給熱量ベース及び生産額ベースの目標に加え、平時において、国民の日常生活に必要な摂取熱量のどの程度が国産で賄われているかを示すため、国民に供給される食料から食品ロス等を除いた熱量である摂取熱量を分母とし、国内で生産される食料の熱量を分子とする摂取熱量ベースの食料自給率を新たな目標として設定しています。これにより、消費者の食品ロスの削減等への関心が高まり、ひいては食料安全保障にも資すると考えられます。

（食料、農業及び農村に関し総合的かつ計画的に講ずべき施策）

新たな基本計画では、食料、農業及び農村に関する基本的な施策の方向性について、次のように記述しています（図表特1-3）。

①我が国の食料供給

我が国においては、農地が現在の人口1億2千万人分の需要全体を賄うために必要な面積の3分の1程度しかなく、更に農業者の急速な減少や高齢化が見込まれる中、食料安全保障を確保し、農業の持続的な発展を図るためには、人・農地等の資源をフル活用し、食料自給力を確保することが必要です。

農業生産の基盤となる、効率的かつ安定的な農業経営である担い手の育成・確保、多様な農業者による適正な農地の保全・管理を図ります。また、良好な営農条件を備えた農地及び農業用水の確保並びにスマート農業技術や多収品種等の先端的技術の開発・普及等による土地生産性の向上及び労働生産性の向上を図るとともに、農産物の付加価値の向上や輸出の拡大を図ります。

農業生産において必要不可欠な農業生産資材については、輸入依存度の高い肥料成分の国内資源の利用拡大や飼料作物の生産拡大を図るとともに、農業生産資材の価格の著しい変動が育成すべき農業経営に及ぼす影響を緩和するために必要な施策を講じます。

くわえて、世界的な気候リスクや地政学的リスクが高まる中、国内生産では国内需要を満たすことができない一部の食料・農業生産資材については安定的な輸入の確保が必要です。また、不測の事態の発生初期における対策として、備蓄の確保が必要となります。

（フォーカス）水田政策の見直し

（1）殻を破った水田政策の見直しへ

農業を取り巻く環境は、国内外ともに大きく変化しており、今まさに、日本の農政は大転換が求められています。このため、農林水産省は、新たな基本計画において、水田政策を、以下の方向で令和9（2027）年度から根本的に見直す旨を位置付けています。

（2）水田政策の見直しの方向性

水田を対象として支援する水田活用の直接支払交付金を、以下のとおり、作物ごとの生産性向上等への支援へと転換することとしています。このため、令和9（2027）年度以降、「5年水張りの要件」は求めないこととし、現行の同交付金の令和7（2025）～8（2026）年の対応として、水稲を作付け可能な田について、連作障害を回避する取組を行った場合、水張りしなくても交付対象とすることとしています。

米については、国内外の需要拡大策、農地の大区画化、スマート農業技術の活用、品種改良等の生産性向上策等を強力に推進するとともに、輸出を含めた米需要拡大を目指し、新市場開拓用米、米粉用米等を支援することとしています。

国産飼料の生産性向上を図るため、飼料用米中心の生産体系を見直し、水管理の手間が不要で、大幅な労働時間の縮減や、高い単収が期待される青刈りとうもろこし等の生産振興を図ることとしています。

麦、大豆、飼料作物については、食料自給力向上の費用対効果を踏まえて、水田、畑に関わらず、生産性向上に取り組む者の支援へ見直すべく検討することとしています。

有機農業や減化学農薬・減化学肥料等について、主食用米も対象に支援することとしています。

農業者が急減する中で、地域計画の実現に向け、担い手が生産性の向上を伴いながらより多くの離農農地の引受けを進めていけるよう、農地の集約化等への支援制度について、既存制度を見直し、強化することとしています。

地域の特色を活かした魅力的な産地づくりに向けた取組を支援する産地交付金について、現場の実態を調査・検証した上で、水田・畑に関わらず、中山間地域等の条件不利地域も含め、地域の事情に応じた産地形成が促進される仕組みとする見直しを検討することとしています。

また、多面的機能の発揮の促進を図るための地域の共同活動等を支援する日本型直接支払制度のうち、中山間地域等直接支払について、条件不利の実態に配慮し、支援を拡大するとともに、多面的機能支払について、活動組織の体制を強化することとしています。

②輸出の促進（輸出拡大等による「海外から稼ぐ力」の強化）

農業生産基盤や食品産業の事業基盤の維持・強化を図るためには、農業者及び食品産業の事業者の収益性の向上に資するよう、今後成長する海外の食市場を取り込み、農林水産物・食品の輸出の促進を図ることが重要です。

輸出の促進に当たっては、生産から流通・販売に至るサプライチェーンの関係者が一体となり、マーケットイン、マーケットメイクの観点から現地ニーズ等に対応することにより、付加価値の向上等を通じた収益性の向上を図り、農林水産業・食品産業を魅力ある産業とすることで、輸出に積極的に取り組む農業者や事業者を増やし、意欲ある人材を育成・確保していくことが重要です。

海外からの収益を得る手段としては、輸出に加えて、食品産業の海外展開やインバウンドによる食関連消費も重要であり、食品産業の海外展開については、食品産業の発展のみならず、原材料となる日本産食材の使用や日本食・食文化の理解促進等を通じて輸出拡大に貢献します。また、インバウンドによる食関連消費の拡大は、農林水産業・食品産業に裨益（ひえき）するとともに、日本食・食文化の魅力の発信を通じて、輸出拡大につながります。

このような「海外から稼ぐ力」を強化するため、輸出促進施策と併せて、食品産業の海外展開及びインバウンドによる食関連消費の拡大に向けた施策を強化し、輸出拡大との相乗効果の発揮を図ります。

③国民一人一人の食料安全保障・持続的な食料システム

自動車等の移動手段を持たない高齢者等を中心に食料品の購入や飲食に不便や苦労を感じる者（いわゆる買物困難者）が発生しているとともに、経済的理由により十分な食料を入手できない者が増加していると考えられる中、平時からの食品アクセスの確保を図ることが必要です。これに加え、大規模な自然災害の発生等の不測時においても、必要な熱量や栄養面も考慮した食品アクセスが確保されるよう対策を講ずることにより、国民一人一人の食料安全保障を図ることが必要です。

食料を生産・加工し、供給するためには、持続的な食料システムを構築する必要があり、この中で食品産業は生産と消費をつなぐ重要な役割を担っていることから、その持続的発展を図ることが必要です。

また、これまで食品等の取引において、コストが上昇しても、消費者の値頃感から、コストが考慮されない取引が行われるケースがあり、持続的な食料システムを構築するために、生産のみならず、加工・流通・小売等を含めた食料システム全体で持続的な供給に要する費用を考慮した価格形成を推進していくことが重要です。

さらに、消費者への安全・安心な食料の安定供給のために、食品安全に関するリスク管理の確実な実施等を推進することが必要です。

④環境と調和のとれた食料システムの確立・多面的機能の発揮

食料システムを持続可能なものとするためには、食料供給が環境に負荷を与える側面にも着目し、農業者、食品産業、消費者等の関係者・団体の理解と相互連携の下、温室効果ガスの排出削減や生物多様性の保全、地域資源の有効利用等に配慮した食料生産や、それら食料の流通・消費等を通じた、環境と調和のとれた食料システムの確立を推進する必要があります。

農村で農業生産活動が適切に行われることにより発揮される、国土の保全、水源の涵養（かんよう）、自然環境の保全、良好な景観の形成等の多面的機能は、国民生活と国民経済の安定に重要な役割を担っています。これらの機能が、環境への負荷の低減を図りながら発揮されるよう、全国レベル、地域レベル等の様々な視点からの情報発信を通じて、国民理解を促進する必要があります。

⑤農村の振興

農村の地域社会を維持していくためには、農村内部の人口の維持及び農業・農村に継続的に関わる農村外部の多様な人材（農村関係人口）の拡大が重要です。

そのため、所得の向上と雇用の創出を図る「経済面」の取組、生活の利便性の確保を図る「生活面」の取組を、民間企業、農村を含めた地域振興に係る関係省庁と連携して推進する必要があります。

地域の共同活動については、農業者その他の農村との関わりを持つ者の参画促進等を通じて組織の弱体化を防ぎ、農用地の保全を図ることが必要です。

鳥獣被害は、農作物への被害に加え、営農意欲の減退、耕作放棄・離農の増加、さらには、希少植物の食害等の被害をもたらしており、広域的で効果的・効率的な対策、ジビエ利用に係る捕獲から消費までの各段階の課題に応じた対策が必要です。

⑥国民理解の醸成

食料の持続的な供給を確保するためには、消費者、国民が、生産等の実態を理解し、日々の購買行動によって、支えることが重要です。

食育の推進、食文化の保護・継承等を通じて、食料・農業・農村に関する国民の理解を深めるだけでなく、食料の持続的な供給に寄与する「行動変容」につなげるよう、様々な施策間の連携を図りながら、効果的な消費者施策を推進します。

⑦自然災害への対応

東日本大震災からの復旧・復興や、令和6年能登半島地震と豪雨災害からの復旧・復興等に向けた取組を引き続き推進します。

過去の教訓を踏まえた災害対応の体制強化や、農業・農村の強靱化に向けた防災・減災対策といった自然災害への備えや、支援策の周知・活用、災害復旧事業の効率的実施といった自然災害からの復旧・復興の取組を推進します。

（食料、農業及び農村に関する施策を総合的かつ計画的に推進するために必要な事項）

新たな基本計画では、食料、農業及び農村に関する施策を推進するために必要な事項について、次のように記述しています。

食料システムのあらゆる場面でのDXの推進やデジタル化による行政手続の効率化、行政データ等の利活用の高度化といったDXの推進に向けた取組を推進します。

食料・農業・農村に関する課題を解決するためには、それぞれの関係者・団体が、生産から消費までの活動全体を食料システムとして捉えた上で取り組む必要があり、食料システムの観点から、団体間の相互連携による業種を超えた垂直的な取組が不可欠です。また、食品アクセスの確保、食育の推進、官民共創、農福連携、農村RMOの形成、地域計画の実現といった食料・農業・農村の課題解決等に向けては、農業者や農業者団体とNPO等各種団体といったステークホルダーとの協働や、それら団体間の相互連携を図ることが重要です。さらに、農業協同組合系統組織、農業委員会系統組織、農業共済団体や土地改良区の役割・取組の強化を推進します。

（主な耕種農業に関する農業構造の見通し）

農業者の減少や高齢化が見込まれる中、食料自給力を確保するには、地域計画に基づく担い手への農地の集積・集約化を通じ、農地の適正利用を推進していくことが不可欠です。

離農農地を引き受ける担い手を始め、様々な農業関係者が、将来に向けて一定の見通しを持って農地の集積・集約化に取り組めるように、主な耕種農業について、令和2（2020）年の実績値と比較する形で令和12（2030）年における営農部門ごとの経営形態別経営体数や平均経営規模の見通しを示しています（図表特1-4）。